十三五建言:统一管理城乡土地

作者:陈前金  时间:2015-09-01

  长期以来,我国实行城乡分割二元结构经济社会体制,农业人口被排除在体制之外,不能享受平等的国民待遇。实践证明,这种城乡分割二元结构经济社会体制存在诸多的弊端,不仅制约了农村经济的发展,影响了农村的社会稳定,同时,制约了全国的经济发展,影响了全国的社会稳定。在二元结构经济社会体制下,我国实行城乡分割的土地管理制度,城市土地归国家所有,农村土地归农民集体所有,存在多头管理,权属不明,界线不清,分割零碎,面积不符及撂荒耕地、乱占土地、损毁土地等现象,土地得不到合理利用,资源优势得不到充分发挥。党的十八大提出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。”笔者认为,统筹城乡经济发展必须统一管理城乡土地,以克服多头管理土地而产生的诸多弊端。 

  一、统一管理城乡土地的重要性和迫切性 

  第一,保护土地资源需要统一管理城乡土地。土地是世界上最宝贵的资源,是人类和所有动植物生存的基础。文学家常常把土地比作人类的母亲,是因为土地用其丰富的“乳汁”养育了整个人类。切实保护土地资源,合理利用土地资源是全人类和各国政府的责任。我国是个人口多土地少的国家,目前,全国耕地只有18.27亿亩,人均耕地仅1.39亩,不到世界人均水平的40%。更应当把保护土地资源、合理利用土地资源放在重要的战略位置,实行统一管理城乡土地,可以使土地资源得到更有效的保护和利用。

  第二,创新农业经营方式需要统一管理城乡土地。改革以来,我国农村普遍建立了家庭承包责任制,把原由集体统一经营的土地、山林、水面承包给农民分散经营。家庭承包责任制极大地调动了农民的生产积极性。然而,由于农村人多地少,绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散,生产效率不高,抵御自然风险、市场风险的能力不强。为了增加收入,多数农户家庭不得不让主要劳动力外出务工经商或就地从事非农产业。据有关资料反映,2012年底,全国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业,占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人,但其中大多数为中老年人。当前,我国农业农村发展已进入新阶段,应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。2014年中央1号文件进一步提出,“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系。”然而,由于农村土地肩负着农村人口的社保功能,同时,由于财政补贴是按承包土地面积发给的,农民宁可让自己的承包土地撂荒,也不愿意把它转让给需要土地的人,造成土地流转困难。其次,由于流转土地需要给土地承包者高额的转让费,增加了土地经营者的经营成本,挫伤了土地经营者的生产积极性。统一管理城乡土地,可以克服土地流转中存在的弊端,是贯彻落实十八届三中全会精神和2014年中央1号文件精神、创新农业经营方式的重大举措,有利加速农村土地流转,降低农地流转成本,提高农业收益,促进农业和农村经济的发展。

  第三,发展经济建设需要统一管理城乡土地。改革以来,我国的工业建设、城镇化建设、道路建设、水利建设迅速发展,这些建设都需要征用土地。尤其是大型水利工程建设,蓄水和安置移民都需要大量征用土地。只有统一城乡土地管理,才能做到统筹安排、合理配置土地资源,满足经济建设用地的需要。

  第四,维护社会稳定需要统一管理城乡土地。我国现行的土地制度是在特殊的历史条件下形成的。农村土地实行“两权”分离。村集体(人民公社生产大队或生产队)拥有土地的所有权,农户只有土地的承包经营权。人民公社废除之后,生产大队、生产队被村民委员会和村民小组所替代。村民委员会和村民小组是村民自治组织,不具备村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能。随着改革的深入,部分村民委员会和村民小组被撤并,集体经济组织已不再存在,经济功能基本丧失。加上法律和政策规定承包土地几十年不变,农村土地名为农民集体所有,实际上已经成为部分农村人口的私有财产,造成“死人有土地(1994年第二轮土地承包后死亡的农村人口),活人无土地(1994年第二轮土地承包后出生的农村人口)”的不合理现象。在现行政策安排下,土地就是财富,有土地就有土地经营收入;有土地就有财政补贴收入;转让土地有转让收入;征用土地有征地收入。土地是社会资源,社会资源分配应当坚持公平原则。土地分配不公,必定会导致社会财富分配不公,引发社会矛盾,成为社会稳定的隐患。改革以来,由于工业建设、城镇建设、道路建设等建设征用土地而引发的无数恶性案件,从表面上看,是因为地方干部或施工单位处置不当而引发的。实际上是因为土地财富被剥夺而造成的。统一城乡土地管理,弱化土地的保障功能和财富功能,有利维护社会稳定。

  二、统一管理城乡土地的作法 

  一是善待农业人口。党的十八大指出:“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利。” “共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。要坚持社会主义基本经济制度和分配制度,调整国民收入分配格局,加大再分配调节力度,着力解决收入分配差距较大问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝共同富裕方向稳步前进。”要建立城乡一体化的社会保障制度,把农业人口的社会保障纳入财政管理,使农业人口享受平等的国民待遇,做到“幼有所养,老有所依”。对60岁以上的老年农民,由财政发给不低于当地最低生活水平的养老金,彻底解除农业人口的后顾之忧。通过建立城乡一体化的社会保障制度,弱化农村土地的保障功能和财富功能,发挥土地的经济功能,促进农村土地流转,实现资源的高效配置;促进农业劳动力和农村人口转移,加速工业化、城镇化的进程。

  二是统一土地管理。不再按性质划分为城镇土地(国有土地)和农村土地(集体土地),坚持按用途划分为农业用地、工矿用地、军事设施用地和城乡建设用地。城乡土地统一由国家土地管理局管理。在城市,以街道或社区为单位设立土地管理所,对辖区内的建设用地登记造册,建立档案。在乡镇,以乡镇土地管理所为基础成立农村土地管理中心。农业用地由农户或农业企业承包经营,只能用于农业生产,由乡镇农村土地管理中心作为发包方与承包农户或农业企业签订承包合同。

  三是修订相关法律。改革初期,为了稳定农村土地承包关系,促进农业生产发展,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律,规定农村土地承包期30年不变(山林70年不变)。改革30多来,我国的政治形势、经济形势发生了巨大的变化。随着工业化、城镇化的发展,大批农村劳动力和农村居民进入城镇,我国农业农村发展进入新阶段。应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。辩证法告诉我们,世间一切事物每时每刻都处于变化之中,变是绝对的,不变是相对的。法律应当随着形势的变化而变化。对那些不符合社会发展规律、阻碍经济发展、影响社会稳定的法律和规定应作一些必要的调整。

  四是调整相关政策。1、取消按农村人口平均承包土地的作法,鼓励农民创办家庭农场和农业合作社,引导农村土地向种田能手集中,实行规模化、集约化、专业化、组织化、社会化生产;2、取消农村土地承包几十年不变的政策规定。对农村土地实行动态化管理。土地承包期限由发包方与承包方协商确定,承包方违反规定,发包方有权终止合同,收回承包土地。农户目前承包的土地(含山林、水面、滩涂),愿意继续承包的,可以保留,但必须与发包方签订和完善承包合同;3、取消按承包土地面积发给农业补贴的作法。种粮补贴按农民交售商品粮数量发给;良种补贴按农民购买良种数量发给;4、土地(含山林、水面、滩涂)是社会资源,应由全社会共享,凡占用土地者必须按面积交纳占用费(承包费或租赁费)。农民(农业企业)承包农业土地(含山林、水面、滩涂),承包费数额由发包方与承包方根据土地性质、用途协商确定。工矿用地、军事设施用地和城乡建设用地,根据用地性质、用途、面积收取占用费。土地占用费收入(承包收入或租赁收入)、征地收入全额上缴财政。

  参考文献

  [1] 中华人民共和国土地管理法(2004年8月28日)

  [2] 中华人民共和国农村土地承包法(2009年8月29日)

  [3] 胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)

  [4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月15日)

  [5] 中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(2014年1月19日)

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