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陈锡文:城镇化过程中的“三农”问题

  时间:2013-08-30   浏览次数:0

 

 

    中国的城镇化将是拉动中国经济内需增长的一个强大动力,同时在全面建设小康社会的过程中解决三农问题是我们所面临的最艰巨最繁重的任务。能不能处理好三农问题是一个对城镇化生死攸关的大问题。李克强同志在就任国务院总理后会见记者时强调:新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,要保住耕地红线,保障粮食安全,保护农民利益。可以说,这是处理好城镇化进程中“三农”问题的基本准则。 

  一、中国农业产出很难维持城镇化的推进 

  今年已经是改革开放的第35个年头。应该说这些年来,我国的城镇化进程确实取得了重大成就。从数据上看非常明显,1978年的城镇化率为 17.9%,2012年达到了52.6%,平均每年是一个多百分点的提高。我国推动了人类历史上规模最大的城镇化,这是非常了不起的事情。由于城镇化的快速推进,创造了更多的非农就业机会,许多农民进城务工经商,有两亿多农民从耕地上解放出来,转到二、三产业中就业,这本身就是一个非常了不起的事情。

  首先,大量农村劳动力向二、三产业的转移,给农村逐步推进规模经营创造了条件。据了解,现在全国农村流转的耕地已经超过2.7亿亩,占农民承包合同耕地的21%左右。一部分人离开了农业,另外一部分人增加了经营的土地面积,使农业提高了效率。其次,大量农民到城镇务工经商,创造了增收机会。根据国家统计局调查的数据,去年我国农民人均纯收入7917元,其中43.6%是来自于农民的工资性收入,也就是农业以外的收入。我相信再过两三年,农民收入中的半壁江山将来自于非农产业的工资性收入。所以说,城镇化自身取得了巨大的成就,同时为解决 “三农”问题提供了有力支持。

  城镇化付出的代价也是巨大的,带来的问题和挑战也是非常严峻的。下一步城镇化到底怎么走,确实是值得思考的一件大事。去年召开的“十八”大明确提出,要走新型城镇化道路,着力提高城镇化的质量,这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路,什么叫提高城镇化质量,这需要从两个方面去看。一个是要解决好城镇发展建设过程中的问题,比如更好地进行城镇规划、建设和管理,给广大市民提供均等的基本公共服务。另一个就是解决好城镇化进程中的“三农”问题。城镇化不可能是孤立的,冒进的城镇化、孤立的城市化是不可能持续的。年龄大一点的同志还有点记忆,我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象。第一次是在上世纪六十年代初,也就是所谓的“三年困难时期”。由于农业的凋敝和衰弱,农业供给的食品满足不了城镇居民的需要,当时中央不得不采取措施关停并转部分企事业单位,让两千多万居民回到乡村再去过农民的生活,以解决他们的吃饭问题。在中国这样一个人口大国中,如果农业支撑不了,城市化就不得不退回去。第二次逆城镇化我自己就经历了,那时候搞文化大革命,学校有两年不上课,当时我初中毕业留在城里,1968年夏天中央号召上山下乡,当时也没有多想就去了。上山下乡真正的高潮是在1968年底到1969年,一直持续到上世纪七十年代中期。现在我们明白了,最主要的就是当时城里没有就业机会,也没有那么多粮食可以养活你,所以城镇青年到农村去自己解决吃饭问题。当时我印象很深,毛主席让知识青年到农村去接受贫下中农再教育,但是贫下中农的态度也非常复杂,主席的号召不能不听,要欢迎。但是背地里说,村里就这么点儿地,又来了这么多人,城里的知青是到农村来抢工分、抢口粮了。这个事实说明,经历了文化大革命的内乱,当时的城镇在经济上已经是支撑不下去了,所以才要让城里人到农村去找饭吃。因此,能不能处理好“三农”问题,是关系到城镇化成败存亡的大问题。我们一定要从国情出发,汲取历史经验教训,总结如何走新型城镇化道路。我想结合已有的城镇化进程和当前面临的一些问题、挑战,讲三个方面的情况和看法,供大家参考。

  党的十六大以来,党中央高度重视农业,粮食获得了“九连增”、农民收入增长“九连快”。近十年是我国历史上农业发展最快,农村面貌变化最大,农民得实惠最多的十年,特别是粮食产量的增长超乎很多人的意料。全国粮食产量连续九年增长,新中国成立以来不曾有过。过去我们的粮食生产周期大体是四年一个轮回,通常情况下两丰一欠一平。2003年,我国粮食总产量8614亿斤,经过九年的努力,2012年达到了11791亿斤,年度产量提高3177亿斤。但是很多人也在问,一方面是国内粮食产量“九连增”,另一方面以粮食为首的一些重要农产品的进口数量也在不断增长,这到底怎么回事?我们的粮食产量数字实不实?进口到底是因为什么?我觉得产量实不实可以有很多方法来检验,但如果从供求关系和市场粮食价格的角度去看,我觉得应该和这个情况差的不远。近几年的粮价上升,很大程度是政府为了保证农民弥补生产成本,采取了每年都适当提高粮食最低收购价格的措施。如果市场粮价达不到政府规定的最低价格,就由政府的储备部门按照最低价收购。这样市场粮食流通的数量减少,价格就会上升。当市价高于最低价的时候,政府部门可以退出,让市场的主体去经营粮食。但是当它下滑到跌破最低价这个底线,政府还可以再用这个办法收购。所以农民把最低价叫“托底”价,由政府托着粮价。所以这些年来,并没有出现过粮价不正常的大幅度上涨,因此我认为粮食产量的数据基本上是可靠的。

  为什么一面丰收一面大幅度的进口?我想原因非常复杂。一是人口增加。我们在七、八年之前有个基本判断,进入21世纪,人口平均每年增长 600-700万,加上生活水平有所提高,每年需要增加70亿到80亿斤粮食。二是城镇化水平快速提高。农民在农村和进城后都要吃饭,但进城后的吃法是不一样的,进城所有的食物全都要买。从国家统计局对2011年城乡居民食品消费的调查统计中可以看到,两者农产品消费的数量差别非常大。城镇居民的口粮消费确实比农村居民低,但其它农产品的消费明显高于农民,其中新鲜蔬菜高出28%、食用植物油高出24%、肉类高出51%、家禽高出136%、禽蛋高出 87%、水产品高出两倍以上。现在还没有关于进城农民工食品消费的专项统计数据,但凭直感来说,因为体力劳动强度大,农民工消费高脂肪高热量食品的数量,可能比城市居民还要高。三是粮食深加工转化需求增加。随着经济技术的发展,粮食的用途多元化了,比如说很多能源产品就来自于粮食,很多化工产品也来自于粮食。

  现在粮食进口年年在增加,去年粮食创记录的进口了7233万吨,历史上第一次突破7000万吨,其中谷物和谷物粉进口1398万吨,大豆进口了 5838万吨。这里说明一下,国际上没有整体的粮食概念,把小麦、大米和玉米合称为谷物,大豆计算在油料中。我国把大豆算在粮食里面,粮食统计口径和国际上不一致。如果不算大豆,按国际口径去统计,我们进口的谷物在自身需求中的比例很低,大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来就大了,相当于国内粮食总产量的12%左右。我国每年对大豆的总需求已经超过7000万吨,2012年自己只生产1320万吨,对外依存度已经超过80%。进口大豆干什么?第一个是榨油。进口大豆出油率在18%-19%;第二是作为饲料中的植物蛋白。世界大豆年产量为2.5亿吨左右,能够用于国际贸易出口的不超过1亿吨,差不多有 60%运到中国了。目前,我国大豆自给率仅为20%,因此国内大豆价格实际上由国际市场定,国际价格涨国内肯定要涨,大豆价格涨了,植物油价格、豆粕价格、饲料价格也就要涨,结果是肉禽蛋奶这些产品价格都随之上涨。这几年大家有明显感觉,2008年以来植物油和畜产品价格波动很大,很大程度上是国际大豆价格上涨而我们在调控国内市场方面没有主动权。

  我国的耕地面积为18.2亿亩,占全球的比重不到9%,而我国人口约占全世界的19%。我们现在年产11791亿斤粮食,大概占全球粮食产量的 22%。从这几个数来看,我国农业的土地产出水平是很高的,居民整体消费水平也略高于全球平均水平,这是我国农业创造的奇迹。城镇化意味着人们对农产品的需求会大量增加,从目前情况看,农产品产量增长速度还赶不上需求的增长速度。没有更高的产出,城镇化很难持续推进。因此,在城镇化的建设中,必须高度重视农业现代化。当然,在经济全球化深入发展的今天,我们也没有必要什么都追求自给,甚至采取各种破坏生态、损害长远的手段去提高粮食的自给率。适当增加进口,只要不影响我们的安全,也利于缓解国内资源环境压力,就应当考虑更加积极的农业“走出去”战略,充分利用国际市场和资源。

  二、房价的上涨与供地价格的提高有直接关系 

  城镇化过程中的土地矛盾非常突出,这是很纠结的事。客观讲,世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地,这是我们必须面对的事实。在土地问题上我们至少面临着三大挑战:一是粮食安全。粮食产量增长已经赶不上需求。城镇化要占用耕地,有可能使得粮食的播种面积下降。二是宏观调控。我国正处在经济快速增长、产业结构调整、发展方式转变的阶段,加强和改善宏观调控是保持经济持续健康稳定发展的前提。2003年底,党中央、国务院明确提出,土地是宏观调控的闸门之一。三是保障农民利益。宪法规定,除法律另有规定外,农村土地属于农民集体所有。而城镇化要占农民的地,在这个过程中只有让农民的生活水平不下降,长远生计有保障,才能保持社会稳定。要想处理好这三大挑战,难度确实很大。现在议论很多,包括关于土地制度改革的议论,提出了各种具体的办法和建议,开展了各种各样的试验,这当然是好事,但这也充分说明了土地问题的复杂性。在土地制度上,我们至少面对五方面问题。

  现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论,基本都对当前的土地制度很不满意,呼吁进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是,土地制度本身是一个非常复杂的问题。任何国家只要讲土地制度,都有两个支点,或者叫两个基本问题。一个是土地的产权问题。如何清晰产权,如何保障产权人的合法权利,这是土地制度必须考虑的一大基本问题。另一个是用途管制问题。土地的利用不仅关系到土地权利人的权益,而且关系到公众、关系到社会、关系到国家的未来。就全世界来讲,不管土地所有制怎么样,也不管社会经济制度怎么样,都实行土地的用途管制,这也是世界各国土地制度的另一大基本内容。这是你的地不假,但是怎么使用并不完全由你自己说了算,要由土地利用规划来决定,这就是土地制度的复杂性。现在讨论土地制度改革的时候,有些人只强调保障土地产权权利人的权益,而没有土地利用必须服从用途管制的概念,似乎我自己的地怎么用由我说了算。还有些同志不理解,认为土地就是个要素,要素进入市场自由交易,由市场供求决定价格,这在经济学中是常识,管制土地的用途岂不是计划经济了吗?其实,你到经济最发达的、市场经济体制最完善的国家去看,土地的用途管制比我们不知道要严多少。地是你的,怎么用必须听规划的。举个不恰当的例子,这台车是你买的,你作为所有者也好,占有者也好,你的合法权益国家必须保障,无论谁侵犯你的车的合法权利,都要受到法律惩处。但是,你绝没有权利想怎么开车就怎么开,上路不能逆行,不能超速,不能闯红灯。同样,完善的土地制度也应该实现保护产权和用途管制这两方面的平衡。

  现在的讨论较多侧重土地权利人的权益,这里既有历史的原因,也有现实的原因。过去,我国确实太不注重对土地权利人的权益保护,比如被征地农民得不到合理的补偿,长远的生计没有保障等等,甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想,如果为了保障土地权利人的权益,放弃或者放松了土地管制会是什么状态。就算是你把土地公有制改成私有制,难道不需要用途管制了吗?保障土地权利人的权益是必须的,但是任何土地权利人权益的实现,只能是在符合用途管制的范围之内,这一条非常重要。

  土地权利人的权益和政府对土地用途管制的权力相互平衡,客观上是私权和公权之间的平衡,它又需要一个非常重要的条件,就是规划必须科学、合理、公开、透明。规划确定了土地的用途后,也就决定了土地的价值。如果规划不改变,农地卖一千遍还是农地,价格的升值是有限的。过去这块地不能用于农业生产,是不毛之地,但是规划确定它可以搞建设,土地价格马上升值不知道多少倍。由于规划对土地价格具有非常重要的决定作用,因此,规划的制定一定要广泛征求社会的意见,要保证任何人都拥有参与规划制定过程的权利。当然,规划经法定程序批准后,任何人都必须遵守。

  2006年我专门到美国和加拿大去考察土地制度,了解征地、规划、财产税等问题。西雅图是农业大州,我到一个县里具体了解了他们规划的形成过程。当地最好的农地,价格为5000美元一英亩,但是如果规划红线画过来,允许农地转为建设用地,底价可以涨40倍。这样的利益格局变化如果只让少数人来搞,社会非出大问题不可。因此当地政府请了各方面的专家来制定初始规划,之后放在县议会大厅公布两个月以上,任何人都可以来提意见,任何人都可以提怎么修改的建议。最后经议会投票决定就成事实,没有什么好说的了。由此可以看到,规划的制定过程必须民主,但规划经法定程序批准后,人人都要遵循。你是土地权益人不假,但是规划确定你的土地是农地,就不能搞建设;规划确定你的土地是工业用地,就不能搞房地产,除非修编规划。由于规划的改变,土地的用途也随之改变,地价就可以升值十几、几十倍,但政府对此要进行税收调节,绝不可能把土地的增值收益全都归了原来的土地权利人。

  当前关于土地制度的讨论非常热烈,这对推进土地制度改革非常有必要。在讨论土地制度改革的过程中,尤其是经济学界,既要看到土地的一般商品属性和生产要素的基本特性,又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源,它必须接受用途管制,土地制度中的这两者关系不能偏废。决定土地利用中的这两个权要均衡,私权和公权之间要有一个均衡机制。这个均衡机制能不能实现,关键就体现在规划的制定过程是不是科学,是不是合理,是不是公开透明。

  土地管理法第47条规定,对农民补偿的最高限额是这块土地被征收之前平均3年年产出的30倍。比如一块粮田,按最好的土地可以打1吨粮来算,现在平均产值大概是2500元,30年就是7.5万元,但实际上绝大多数土地达不到这个产出水平。农地以它原用途来补偿,按照现在的法律最多就补这么多。但这怎么能保证失地农民生活水平不下降,怎么能保障他的长远生计?所以很多人批评政府的征地侵犯农民权益,批评政府就是为了搞土地财政,因此要求加快改革征地制度。提的最多的是,能不能让农民的土地直接进入建设用地市场,让农民直接分享土地开发的好处?关于征地制度如何改革,确实需要认真讨论。

  首先要明确的是,征地制度改革和用途管制是两个层面的不同问题。将来可能对某些建设用地可以不实行征收,但这并不是农民自己就可以决定让土地自由进入建设用地市场。进入建设用地市场的土地必须符合规划,不符合规划就不能允许进入。这是用途管制的要求,在全世界都是一样的,并不是对农民的土地所有权或者是对农村集体的土地所有权有歧视。美国农场的土地这么多,但是政府只能批准你在自有的土地上兴建你自己生产、生活必须的设施。你如果要在农场上盖个旅馆,那就涉及到规划的调整,审批制度也就不一样了。有朝一日我国是否对有些建设用地也不通过政府征收,让农民集体的土地可以直接进入市场和开发商交易,有这种可能。但是要清楚,绝大部分农民集体的土地是进不了这个市场的,因为规划不允许,因为农业用地不是用来搞建设的。

  有些人为小产权房打抱不平,问为什么小产权房不合法。不是因为是农民建的房就不合法,而是因为它违反了规划,在不允许搞建设的土地上建房。这不单指农民,任何人违反了规划建房都是不行的。如果没有这一条,清华大学恐怕也保不住,开发商来了看这块地方好,他就能把你买下来让学校搬出去。为什么清华大学、颐和园没有出现这个情况,因为有规划控制,否则所有的风景名胜区都保不住。这就是规划、用途管制在起作用。

  世界上所有国家在城镇化进程中,都有对土地进行征收的情况,一般来说,凡用于公益的土地都实行征收,但它有一个阶段性的问题。现在已经实现了工业化、城镇化的国家,城镇化率到了75%、80%甚至更高,城市格局基本上定形了,但居民还会向市政府提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学,这个地方缺少个医院,这个地方缺少个商店等等,市政府会通过研究,按程序调整规划。规划调整后这个地方缺什么就可以建什么。但这时土地的用途非常明确,而土地的用途反过来又决定这个地是征还是不征。公益性用地政府要征收,非公益性用地可以不征收。到了这个阶段,这些国家的城市建设就可以做到,有的地要征收,有的地可以不征收。但征收也好不征收也好,价格基本都是由市场来决定。

  但在城镇化快速推进的发展中国家,由于大量农村人口进城,城镇建设面积成倍扩张,情况与已经高度城市化的发达国家有很大区别。1980年我国全部城市加在一起,建成区面积只有5000多平方公里。到2011年就达到了46000多平方公里,扩大了八倍多。城市的扩张是呈几何级数的,成片的土地划到城市建设规划区里。几十平方公里的地征下来,不可能单一用途。这么多人在里面生产生活,就会有多种需求。除了工厂、写字楼、百货大楼等工商业用地以及住宅用地外,还要有道路、供水、电力、燃气等设施,以及绿地、公园、学校、医院、文化体育场所等,否则你搬过来没法生活。所以,大规模城市化建设阶段离不开区片的综合规划。这个时候地价怎么定是非常复杂的,不同的用途决定不同的价格。有些媒体记者很同情农民,抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱,而给被征地的农民才补了多少钱,人们会很气愤。但实际情况是,地王往往是出在商业用地和住宅用地上,因为它的价格高。而为了增加就业,还需要建企业,企业用地的价格相对住宅和商贸用地就要低很多。在新扩建的城区中,只想居住、购物不考虑增加就业是不行的。在城市大规模扩张的过程中,既要大面积改变农地的用途,也要进行综合性的规划,这样才能形成一个对农民土地征收的综合区片补偿标准。党的十七届三中全会的决定提出,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。但是在城市规划区以内的成片开发土地,只有统一进行综合性规划,才可能最后确定综合性的区片补偿标准。区片内土地被征收后的用途,可能是大商店,可能是幼儿园,可能是政府办公机关或者是工厂,还可能是道路和绿地。要是按每宗地的具体用途与农户一对一地谈被征收土地的补偿标准,那么有的人可以暴富,有的人可能根本就拿不到钱。

  韩国和我国台湾省的区段征收的做法比较典型。区段征收就是为了通过合理的规划能够产出综合区段地价。但是补偿总要有一个底线,人家为什么愿意把地给你,你得保障失地农民的生活水平不下降,长远生计有保障。甚至在一定程度上,农村土地被征收为城市建设用地的过程,应该是一个富裕农民的过程。据我了解,台湾的相关法律就明确规定,区段征收农民的土地,农民获得的补偿不能低于增值后地价的40%(或获得可开发土地面积的40%),在台湾目前的经济发展阶段,农民基本上能接受这个比例。韩国略高一点,是40%-50%。

  征地制度要改,补偿制度要改,但是怎么改,要从我们现在这个阶段的实际情况出发。 “十二五”规划明确提出合理确定城市发展边界,有朝一日大家觉得城区面积再也不能扩大了,以后就是城市内部改造。这时用谁的地和用来干什么都是清楚的,可以实现根据宗地的用途确定由政府征收或者通过市场去交易。现在处于城市大规模的扩张阶段,还做不到按每宗土地的用途一对一的与农民谈土地补偿标准。

  盖写字楼、商店的老板来了,农民都愿意把土地卖给你,搞公共设施的来了农民都不把地卖给你,这个城市还怎么建设?而实际上土地征收合理补偿所面对的问题,比我讲的要复杂得多。

  我查了一下去年上半年全国的土地供应价格。2012年上半年,全国商贸用地价格,平均每平方米5728元,住宅用地平均价格每平方米4522 元,而工业用地每平方米659元,只相当于商贸用地价格的11.5%,相当于住宅用地价格的14.6%。供应工业用地政府都要亏本,同时凡公益性用地政府贴的就更多,这在资金上怎么平衡?原来的做法是压低农民的补偿标准,现在农民不干了,只能逐渐提高补偿标准。北京郊区有的地方的农民因此一夜暴富。地价非常高的杭州,征收耕地的土地补偿费达到了该耕地被征收前三年平均年产值的100倍以上,要不然征不下来。这样政府对工业用地补贴的能力就下降,为此就要提高城镇商贸用地和居住用地的价格,否则就无法实现区片综合价格的平衡。我想大家能够理解,2009年以来这一轮房价上涨和供地价格的提高是有直接联系的。为什么要提高,因为农民被征地的补偿降不下去,工业用地价格又提不起来,所以只能提高商贸和住宅用地价格。现行的征地制度很难再搞下去的原因,是你把农民都得罪了,现在又把城市居民得罪了,房子贵到买不起了。北京四环路周边的房子要四万多块钱一平方米,这个房子到底是在给谁建呢。这些都跟工业用地的价格过低有直接关系。

  因此,改革征地制度的同时还必须改革用地制度。如果老是这样以超低价格给工业企业用地,就培育不出来好的企业。因为工业用地价格低,企业当然就要得多,规模越大越好。将来城市发展了,规划调整了,这地就可能升值了。在上海市级工业园区,企业的平均存活期为八年半,而批给它的土地使用期是40年。即使企业经营不下去了,但你想把地再拿回来,这个代价就不得了。有一些企业就是这样,拿住地就保证不会赔钱。超低价格的工业用地,对于工业的转型非常不利。而且一打国际贸易官司,人家就提这一条,你是非市场经济,因为企业拿的地是超低价格,甚至是零地价。征地制度一定要改,但还要改用地制度,不同用途土地之间的利益关系理不顺,这个状况就改变不了。

来源:《新浪财经》 [关闭] [收藏] [打印]

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