常修泽:以改革开放新举措促进东北全面振兴

作者:常修泽  时间:2017-07-20

  东北振兴,是进入21世纪以来国家提出的重大战略。从2003年中央第一次提出“振兴东北地区等老工业基地”,到2016年出台《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》,东北地区一直处在历史性爬坡过程中。东北振兴,不仅事关1亿东北人民的福祉,也事关全国经济健康发展和转型升级大局。振兴东北地区等老工业基地的治本之策,是全面深化改革、扩大开放。在新的历史阶段,必须以改革开放的新举措促进东北地区的全面振兴。

  全面认识东北地区的战略地位和基本发展态势

  东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江三省以及内蒙古自治区的东部五市盟(呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟),区域总面积约占全国的15%,人口约占全国的9%,经济总量约占全国的9%。从我国发展和改革开放大格局看,东北振兴正处在一个关键的历史节点。

  从发展大局看,东北是短板,但发展空间广阔。近几年,在世界经济增速放缓、我国经济下行压力加大的大背景下,东北三省经济增长率平均为3%左右。相对于全国经济发展,东北地区是短板。但应看到,今年以来,东北地区经济指标已经呈现企稳向好态势。而且,作为我国的重要工业和农业基地,东北地区拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业,在资源、产业、科教、人才、技术设施等方面都具有一定优势。将来,经过艰难的深化改革和创新发展,东北地区有可能成为我国又一个重要经济增长极。

  从改革大局看,东北是难点,但也有新的亮点。一个时期以来,东北地区的改革遇到诸多难点,尤其是在经济体制方面,市场化程度不高,政府对经济发展的干预较多,有些方面的改革尚未破题。但近来也有新的改革亮点。例如,在净化政治生态和优化营商环境方面,《辽宁省优化营商环境条例》于2016年12月审议通过,这是一部规范营商环境的省级地方法规。又如,在积极发展混合所有制经济方面,吉林长白山下的二道白河小镇正在实施“政府与社会资本合作机制”(PPP)项目。再如,在建立自然资源产权制度方面,黑龙江进行了新的实践探索,在把“绿资源”变成“绿资产”上取得了明显成效。

  从开放大局看,东北地处边疆,正在成为新的开放前沿。我国地域广阔,开放前沿不应只有一个。如果说南部以珠三角为开放前沿、东部以长三角和环渤海南片为开放前沿,那么,北部则可以东北为开放前沿。从东北亚大范围看,东北三省和内蒙古的东部五市盟位于东北亚的核心地带,临俄罗斯、朝鲜、蒙古国、日本、韩国,加上隔洋相望的美国,在地理区位上与6个国家关联。2016年我国与这6个国家的贸易总额占我国对外贸易总额的将近1/3。特别是“一带一路”建设给东北地区带来新的发展机遇,如中俄天然气管道合作、中俄原油管道建成运营等,将使新时期东北地区作为我国开放前沿之一的作用得到进一步发挥。

  通过以上分析可以看出,东北地区区位条件优越,沿边沿海优势明显,在国家发展全局中具有举足轻重地位。我们要充分认识全面振兴东北地区等老工业基地的重要性和紧迫性,坚定不移地把这项宏伟事业推向新阶段。

  通过全面深化改革促进国有企业增强活力、民营经济做大做强

  针对东北地区国有经济比重过高且效益不佳、民营经济不发达的问题,《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》提出了两点要求:深化国有企业改革,“切实增强企业内在活力、市场竞争力和发展引领力”;“支持民营经济做大做强”。新阶段实现东北地区全面振兴,必须在“增强活力”和“做大做强”上下功夫,实现国有企业、民营经济“双翼齐飞”。

  国有企业要浴火重生、增强活力。东北经济的困境,不是依靠上多少基建项目或给多少资金扶持就能解决的,其根本问题是体制问题。2013年,东北三省规模以上国有工业企业资产占当地规模以上工业企业总资产的比重为55%左右,比全国平均数约高1倍,且经济效益低下。2015年,东北三省的地方国有企业超过7000家,近一半是亏损的。近年来,东北改革攻坚战打得十分艰苦,一些改革至今仍处于胶着状态。要走出困境,必须打好国企改革这场攻坚战,特别应抓住三大重点:一是优势企业“率先突围”,做大做优做强,担负起作为“主力部队”的责任。抓住“一带一路”建设机遇,积极探索如何实现装备制造业和装备制造服务业走出去。二是“保人不保企”,妥善处置“僵尸企业”。东北地区国有经济中存在一些“僵尸企业”,它们处于亏损状态,实际上造成了国有资产流失。对此,可采取“保人不保企”的处置办法,加快对这些企业实行兼并重组或破产清算;同时保护和安置好下岗职工,帮助他们多渠道实现再就业。三是把混合所有制改革作为国企改革的突破口。结合东北地区实际,在混合所有制改革开始阶段,可鼓励隶属关系不同的国有资本以及社保资金等参与混合所有制改革。同时,鼓励国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。按照中央精神,可在以下三类企业优先开展员工持股试点:一是人力资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所,二是高新技术企业,三是科技服务型企业。

  民营经济须摆脱依附、做大做强。民营经济是东北经济发展的短板。东北地区的民营经济大多有依附性太强的弱点,习惯于抱着政府的大腿不放。应通过体制性扶持,帮助它们摆脱依附、做大做强。一是平等对待各种所有制企业,让各种所有制企业平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。目前,东北地区有些基础设施部门的民间资本投资微乎其微。应进一步放宽民间资本准入行业和领域,大力吸引民间资本投资基础设施领域和其他垄断性行业,尤其是电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等领域要消除各种隐性壁垒,鼓励民营企业扩大投资。二是鉴于东北地区的民营经济发展在全国排名处于中后位置,在混合所有制改革中,要支持民营企业通过多种形式参与国有企业改制重组;改善金融服务,疏通金融资源进入中小企业和小微企业的通道,鼓励民间资本依法合规投资入股金融法人机构,支持在东北地区兴办民营银行、消费金融公司等金融机构;壮大一批主业突出、核心竞争力强的民营企业集团和龙头企业。此外,还应推进民营企业公共服务平台建设,促进民营企业加快发展。三是稳定民营企业家预期。现在,东北一些民营企业家出现市场预期和信心低落的问题。应依法保护产权,稳定民营企业家信心;贯彻落实中央精神,出台实施切实有效的地方经济发展政策,引导民营企业家形成良好预期。

  通过扩大开放实现对外开放与区内发展“内外贯通”

  东北地区开放度较低是妨碍东北振兴的一大原因。2015年,东北三省外贸依存度只有14.6%,比全国平均水平低近22个百分点。东北地区应抓住“一带一路”建设的机遇,推进体制机制创新,实现对外开放与区内发展“内外贯通”,以开放促改革、促发展。

  积极融入“一带一路”建设。东北地区要主动融入并积极推进“一带一路”建设。在“一带一路”建设中,尤其要统筹考虑与俄罗斯提出的欧亚经济联盟建设、蒙古国提出的“发展之路”等的衔接。应在推进“一带一路”建设中促进区域发展,在区域发展中抓重点经济带、抓经济带上的关键节点城市建设。在“一带一路”建设中,东北地区可以打造“三纵”(“主轴线”“东纵线”“西纵线”)“四横”(北、中、南和满洲里到集安)等多条经济带。还可以“八大边口”(辽宁的丹东,吉林的集安、珲春,黑龙江的绥芬河、抚远、黑河,内蒙古的满洲里、二连浩特)为支点,推进沿边开发开放。

  办好自由贸易试验区。2017年3月,党中央、国务院决定在辽宁建立自由贸易试验区。辽宁自贸区应在上海自贸区的基础上有所创造,更好地为东北振兴服务。除了推进贸易和投资便利化、金融服务业开放和金融创新,还应注重倒逼东北地区的体制改革,包括倒逼行政管理体制改革,倒逼国有企业改革,倒逼区内服务业开放,倒逼社会体制改革等。

  努力扩大产业开放。装备制造业是东北地区的一张“王牌”。东北的高铁车辆、核电装备以及造船等产业实力雄厚。随着对外开放力度的加大,高铁、核电以及其他装备将成为热销产品。东北地区应抓住这个难得的历史机遇,成为我国参与新一轮国际产业分工的“新支点”。

  完成以上改革开放任务,需要建立政府、企业家和广大群众的“金三角”支撑结构。政府宜“服”不宜“主”。新形势下,政府如果过多采取行政许可、行政审批等手段干预经济,就会妨碍市场配置资源决定性作用的发挥。要加快建设服务型政府,做到放管结合、优化服务,重点解决政府职能错位、越位、缺位等问题,尤其应强化对权力的约束和监督。企业家宜“扶”不宜“压”。东北地区对企业家的社会认同度、尊重度不高,需要创造适合企业家成长和创业的社会环境。士气宜“鼓”不宜“泄”。今天,东北发展遇到困难,有些人产生悲观失望情绪,个别人甚至“唱衰东北”。应扭转这种局面,奋力鼓起东北人民的士气,“唱兴东北”。应解决好民生问题,允许有序转让部分地方国有企业的股权,所得收入用于支付改革成本,弥补社保基金的缺口,坚决守住民生底线,防止经济发展下行压力传导到民生领域。

  (作者为中国宏观经济研究院教授)

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