曹远征:新型城镇化与财税体制改革

——在第77次中国改革国际论坛的演讲

作者:曹远征  时间:2013-04-28   浏览次数:0

   

  中国银行首席经济学家 曹远征

  2013年4月28日

  编者按:2013年4月27日,由中国(海南)改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的以“城镇化发展与包容性增长”为主题的“2013’亚洲转型国家经济政策对话”,第77次中国改革国际论坛在海口召开,会议邀请亚洲转型国家的政府官员和改革发展研究机构的专家学者,围绕如何在城镇化快速发展中促进包容性增长涉及的重大课题进行广泛交流和对话。中国改革论坛网、腾讯网进行现场直播,以下为中国银行首席经济学家曹远征演讲:

  谢谢主席先生,非常荣幸在这儿发言。

  我的题目是新型城镇化与财税体制改革。任何一个体制的设计和改革是要形成对经济发展的一个支撑,由于经济发展阶段的变化,那么制度也应该相应发生变化。从这个意义上来讲这个时候改革是必然的。关于财税体制改革我想讨论三个问题,我们现在形成了什么样的财税体制,城镇化的财政体制是什么样的财政体制,以及未来我们可能会采取的改革方向。

  我们现在的财税体制是1994年1月1日形成的。1978年前中国是完全的中央计划经济,财政主导一切。改革开放以后,由于对国有企业的放权让利和利润留成,财政收入大幅度下降。1984年开始推进利改税、地方财政分灶吃饭、中央和地方财政分权,但由于国有企业效益不好,导致整个中央财政收入下降,无论整体财政收入和中央财政占整个财政收入的比重都下降到非常低,于是1994年的税收体制改革提出两个目标:一是提高财政收入占国民经济的比重,二是提高中央财政收入占总体财政收入的比重。这样一个过程中间,为了提高财政收入,对税制进行了改革,同时对中央地方的财力进行了划分,这就是“分税制”,形成了两个体系,一个国税一个地税。营业税是地方税种,增值税由中央收取,然后地方按比例分成。应该说这么一个财税体制对后来的经济发展是起到了支撑作用的。如果用当年改革的目标即两个比重来衡量,今天已经远远完成任务,财政收入的增长已经大大超过GDP的增长速度,中央财力已经占大头,在整个财政收入中占70%,地方占30%左右。与此同时中央政府支出占比为30%左右,地方政府支出占比70%,于是中央对地方有了转移支付。

  分税制在过去有经济支撑作用,但也带来了明显的问题,由于中央和地方的支出责任没有分清,地方政府在一般预算收入不足的条件下为了完成它的支出责任不得不增加收入,也就导致了今天的土地财政,土地财政成为地方补充财政收入的重要手段。现在我们的预算体制包括一般性财政预算即税收预算,基金预算主要是土地出让金和税外收入,国有企业和国有资本预算,以及社会保障预算四块。这种体制走下去会有几个问题:第一,因为财政收入增长速度非常快甚至超过GDP,导致宏观税负比较重,企业特别是在金融危机的情况下压力比较大;第二,这种税制下中央占财政收入的大头,地方不得不形成多种收入来源;第三,中央和地方的事权没有说清楚,因此支出责任也没说清楚。这三点,成为新一轮改革的起点。

  第二个问题,其实昨天讨论中间大家提出一个概念,城镇化很可能就是公共服务均等化。市场不能提供均等化的公共服务,政府要弥补,要先从财政上有所安排。中国经济经过三十几年的发展现在进入新的时期,从理论上描述,从过去投资和出口推动型要更多的依靠内需和消费。公共服务的均等化和城镇化是通过不断的扩大就业和创业机会,使更多的居民进入城市,在这样的一个过程中使他的收入有持续的增长,从而实现扩大内需。所以,公共服务均等化是为城镇化创造条件的。这要求财政体制从过去生产型的主要鼓励投资的转向对鼓励消费、转向满足社会平等的诉求。相应的,财政支出方向和支出结构应该发生变化。我们看到“十二五”规划以及十八大都提出民生支出要成为最大支出。同时,财政收入体制也在发生变化,从去年开始为了支持经济的发展特别支持服务业发展,推出了营改增试点,局部试点使税负减了400多亿,预计今年全面推出,税负会下降数千亿。上海的服务业比重很高,营改增促进了服务业的发展,带来的结果是宏观政策没有很大的变化但就业在增长,特别是服务业的就业在增长,这样的改革带来更多的创业和就业。但是,也出现了一个问题,即地方财政收入下降。要解决这个问题,现在有两种不同的观点:是继续沿着传统体制从体内损失体内补重新扩大土地财政,还是设立一个新的税收制度。现在人们越来越希望建立一个新的税收制度。回顾分税制改革,新一轮改革应当从明确中央与地方的支出责任入手,重新理顺中央和地方的支出关系,在此基础上解决地方财力问题。从收入看,一般性预算收入大头是在中央,所以一些支出责任应该上划,比如说公共服务均等化,这是对全体国民的事情,不能说区域不同享受待遇就不同,从而减低地方政府的支付责任,相应也减低了地方政府的收入压力。在支出责任清楚的基础上,财力也应该相匹配,在地方财力下降的情况下,是不是要考虑除了中央加大转移支付,很重要的是地方税种的设立。我们考察世界各国的税种设立,无外乎是三种税种,一个是财产税,第二是消费税,第三,流转税但只能是中央政府收取。

  在支出方面,十八大特别提出要重新界定政府与市场关系,最重要的一条是政府更多的关注民生社会的发展,而更少的去干预经济。未来,财政支出中的民生支出要增加,国有资本支出要减少。最重要,是要统筹四套预算。中国面临人口老龄化的挑战,未来最大的一个支出压力就是养老保障支出,但是中国政府也是非常有钱的,比如,把国有资产的股权划进养老支出,将是合理有效的举措。

  在推进新型城镇化过程中,财税体制改革的启动不仅仅关系经济体制改革,还是社会体制改革和政治体制改革的启动。财税体制改革要求界定中央和地方政府的关系,要求建立法治政府、责任政府,要求预算要透明化,由此约束政府的行为,从而为中国走向法治社会,走向责任政府奠定基础。由此,财政体制的改革具有深远影响的。从这个意义上来讲,适应城镇化的趋势,适时提出财税体制改革,是下一步改革的关键。谢谢!

  (根据速记整理,未经演讲者本人审阅)

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