党国英:中国经济长期增长还要重视需求结构调整

作者:中国社会科学院农村所党国英  时间:2016-09-07

 

 2016年8月24日井冈山高峰论坛演讲

  中国社会科学院农村所党国英

  编者:2016年8月23日,由中国井冈山干部学院、中国(海南)改革发展研究院共同主办的2016井冈山高峰论坛在中国井冈山召开。本次论坛以“新趋势、新结构、新动力——‘十三五’结构性改革”为主题,与会代表将围绕“经济增长新动力与供给侧结构性改革”、“经济转型升级与服务业主导的产业结构”、“‘一带一路’与构建开放型经济新体制”、“经济转型升级中的有为政府”、“供给侧结构性改革的基层创新”等议题展开讨论。

  以下为中国社会科学院农村所党国英发言:

  一、供给侧改革要更大程度上发挥市场作用

  所谓欠发达,不过是这样一种情形:一方面居民对财富与服务有巨大需求,另一方面生产要素未得到充分利用,形不成有效的产品与服务供给。沟通二者的路径,最有效的是市场。市场运行的基础是要素自由流动。要素自由流动促进分工;分工引起技术进步;结果带来劳动效率的提高,产品与服务变得相对便宜,人均财富量不断增大。经济增长不过就这么一回事。

  经济增长过程中,市场当然会发生“失灵”的情形,但这种失灵只会发生在公共领域。实践中经济增长会更多地会遭遇“政府失灵”。政府决策不仅在公共领域失灵,更会侵入私人领域,发生更严重的负面作用。单从抽象逻辑上看,哪一种失灵都不好,但实践中更多地是政府失灵带来麻烦,而市场的作用不能得到有效发挥。

  中国经济增长当然与政府有关,但这不是说政府发挥了弥补市场失灵的作用,因为改革开放前在中国无市场可言。后来政府收敛了自己的“任性”,给市场作用留下了空间,要素配置趋于合理,经济才得以增长。例如,中国农业劳动生产率低,政府允许农村劳动力进入效率更高的城市经济部门,城市与农村的经济效率同时提高。中国以往经济增长的秘密便是表现为城市是化率迅速提高的社会分工的扩张与深化,其中最核心的是人口流动的自由度有了大幅度提高。一言以蔽之,就中国实践而言,市场的有效性远远大于其失灵的负面性。直到现在,如果说中国经济还有什么问题,主要不能怪市场,而应怪政府的市场化改革不够。

  中国经济增长其实是一个老套的故事。如果要把这个故事说成是一个“模式”,那么,这个模式当然有普适意义。在我看来,这不仅对欠发达国家有意义,对发达国家也有意义。欧美国家的政府,特别是欧洲政府,手伸得太长,造成了政府失灵,自己却浑然不知,以为要学习中国的政府干预才能走出泥淖。其实,中国的经验主要是证明了欧洲的古典主义经济学的道理。

  中国以往快速发展的道理,真还被某些学者所误解。他们以为中国政府的投资拉动了经济增长。事实上,主要持续靠投资拉动经济增长根本不可持续。如果政府不高额负债,政府投资短期内会发生投资的挤出效应,不会对经济增长发生明显影响。对2005年至2014年的中国全社会规定资产投资与经济增长之间的联系做分析,发现二者之间呈弱相关(0.3),对前者与消费物价指数做分析,发现二者的相关性为负数(0.06)。2008年底,中国政府发动了一个四万亿的紧急投资计划,为学者所诟病,其实这里有误会。这个投资不到固定资产投资的10%,加上挤出效应,影响作用不大。真正发挥作用的基础设施投资基本在2010年落地,而这年全社会固定资产投资增长低于10年内的平均水平。

  二、需求侧改革的核心是改变中国的居住形态

  我赞成斯蒂格利茨近期发表的一个意见。中国未来经济增长在强化市场化改革的同时,要加大需求侧的改革,重点是解除消费抑制。中国人的消费短板是居住品质甚低,相应的消费支出也很低。购房是投资,不是消费。高房价带来分配恶化效应,并不能带动经济增长。房地产业界的某些老板总拿中国的flat与欧美发达国家的house相比,实在可笑。中国未来发展要以提高中国人的居住品质为突破口,为此要深化土地制度改革。

  多种渠道的信息表明,目前农户对进城“落户”的愿望并不像我们原来估计的那么强烈。户籍登记本来是一项社会管理的基础性工作,一部分农户已经脱离农业,成了各类城市的常住人口,可是,在中小城市,他们对落户的兴趣不大;在特大型城市,城市政府又不乐意给他们注册户籍,这如何是好?

  问题主要在城市一面。大型或特大型城市实行“积分”落户政策,其实没有必要。进城农民不论城市政府给不给他们落户,反正他们也走不了。如果他们真走了,城市会瘫痪。他们也是城市的“刚性”居民。任何一个大城市,必然有低收入人群,明知这部分需要,也明知他们走不了,还明知他们并不是城市的负担,偏偏又不给他们注册户籍,完全没有道理。注册户籍唯一的标准,就看他们有没有标准住所,这个标准可以由城市政府决定,但标准的确定应该考虑务实。

  在我国不少城市,一般进城农户的确买不起最低标准的住所,他们不得不住在不合规的房屋里。这是一系列政策失误造成的,其中包括城市土地利用规划标准的失误。我国城市的平均人口密度并不高,但居民区占城市建成区的比重很低,也就是说,居民区的人口密度很高。工业用地价格低,公共用地自然是免费提供,城市建设的财务平衡压力就要居住用地高价出让来承担。这是住房价格高的主要原因。

  城市能不能承载“乡愁”?本来可以,但目前中国城市不可以。环境心理学早有研究结论,人口居住密度过大,要患心理疾病。我们把老百姓的居住用地挤压在城市城市建成区25%左右的土地上,于是,就要建高层,而高层居住也不利于心理健康。欧美国家居住用地占比指数约为45%左右,东京更达58%以上!这样的居住形态才能承载“乡愁”!进一步说,改变居住形态才有利于社会稳定!荷兰国土及城市建成区人口密度均高于我们国家,但它的大部分城市里,老百姓多半住在独栋房屋之中,连东京也是如此!所以,让老百姓有个好的居住形态,不是土地够不够,而是土地如何利用的问题!如果按照人本主义的原则规划城市用地,土地的绝对量并不需要扩大,只是改变用地比例而已。如果考虑到存量建设用地调整的巨大困难,要改变中国城市居民的居住形态,只要动动土地的小算盘就可以,例如,在严格规划管理下,适度开放距离一些城市较近的浅山地带,就可以有非常大的意义。我国北京、天津、广州、深圳、重庆、成都、西安、兰州等大城市以及众多中等城市周边,都有不适合农业耕作、但适合居住的土地。人口适度进驻这些区域以后,还有利于植被增长。

  我国2011年颁布的城市规划标准,将居民区用地的占比确定为25—40%,但实践中很少有将这类占地确定在30%之上。下表左半部分为我国西部某新区的土地利用规划,右半部分则为我们认为的符合人本主义理念的城市土地利用规划。

  根据现行的规划管理规定,在工业、居住、办公等具体用地的设计中,都要求至少超过15%的绿化用地,所以我们认为不会因为集中绿化用地减少造成环境问题。相反,如果能大比例实现亲地居住模式,可渗透的绿地分布会更均匀,从而减缓高强度建设造成的雨洪峰值。

  三、土地资源是否允许中国改变居住形态?

  居住形态包括以下要素:宅基地所有权或使用权;集合住宅还是分离式住宅;居住区占城市建成区面积的比重;人口的城乡空间布局;富人与穷人适度混合还是分离居住;通勤距离有多远。集体主义的居住形态是中国城市的特征。

  按照上述土地规划思路,全国改变居住形态的用地大格局会是什么情况?请看下面的大略估算:

  首先,在比较适合国人居住生活的约60亿亩国土上,大面积连片划定农业保护区约25亿亩左右,其中包括河流、道路、农村居民点等。保护区净耕地可以有约20亿亩。农业保护区由中央政府职能部门直接管理,其中非农产业只能减不能增,形成有效的耕地保护机制。农业保护区之外的土地交由政府管理,实现土地规划管理体制重大变革。

  在农业保护区(及其他必要的保护区)之外,统筹城乡建设用地,把城市建设用地增加到3亿亩。保护区外剩下的土地还会有大量耕地、林地、湿地、草地等,真正城市建设用地的比重并不大。

  目前城市建成区中,居住用地低限估计:2亿亩*25%=5000万亩;改革后的居住用地占城市建设用地的比重达到40%,总量调整为:3亿亩*40%=1.2亿亩。增加7000万亩。这7000万亩地来自农业保护区之外的农村建设用地,不用占用耕地(局部可用“城乡建设用地增减挂钩”办法调整)。做这种调整后,居住用地的独栋住宅占地比例会在60%左右,中国人的居住品质总体上有大幅度提高。

  改革后的城市其他建设用地变化:1.5+0.3亿亩,也有增加,这些土地包括工商业用地、公共设施用地等。

  剩下2亿亩的建设用地,农村居民点建设用地1.1亿亩;其他非城市建设区占地9000万亩,主要是道路、水利设施等。

  笔者认为,这种用地格局是一个理想状态,但通过统筹城乡建设用地、及城市建设用地增量调整的办法,可以达到这种理想状态。我们当然不认为将现有土地利用格局彻底掀翻,重新建造城市,但至少在新的城区建设中能改变思路。

  在大规模扩大居民独栋住宅数量及比例的情况下,现有大量居民用楼房怎么办?会不会过剩?经与规划专家讨论,我认为这个问题是可以解决的。沿街居民楼做适度改造可以成为公用建筑、商用写字楼,并可优化城市风貌。还有的居民楼可以用多种途径逐步转为公租房,满足低收入者需要。有的品质比较高的楼房可以通过单元房合并(例如一梯两户可以逐步改为一梯一户),扩大家庭居住面积。这几种变化发生的重要条件是房市价格有一定程度的下降。

  改变居住形态会不会引起房价雪崩,以致中国城市财政出现大问题?我们认为,引起房价下跌、地价下跌是有可能的,但这才是结构性改革必须面对的真问题!如果只是拣几个软柿子捏,结构性改革会放空。高房价的分配效应远大于经济增长效应。高房价的社会稳定效应也是负面的。再说,如果这个局面不改,房价迟早要掉下来,那时的局面恐怕更难收拾。如果以改变居住形态入手进行结构性改革,反倒有柳暗花明之功效。我们再做一个简单的算账。

  比较独栋房屋与单元楼房,并参考美国的家计数据,大略可以判定,如果逐步让城市居民的60%(比东京同一指数略大体相当),有可能扩大消费15万亿。这又需要80万亿的资本生产出来。80万亿资本品的折旧率如果是10%,每年就有8万亿的资本品要生产出来。此外,这个过程还有旁侧影响,继续对经济增长产生积极影响。

  改善国民的居住形态,对于我国建筑业也有重大意义。楼房虽然归家庭所有,但人们入住楼房以后,很难对楼房进行修缮维护。这种房屋的公共性很强,人们通常不愿意对它做持续投资。独栋房屋就不同了,私人性质十分显著,人们愿意对它加强投入。按日本的经验,独栋住宅建安成本每平米会高达2万元人民币。这就是说,建设一座200平米的独栋房屋,有可能顶的上15套100平米楼房的投资额!做保守估计,如果我国未来20年里能建设2亿座独栋房屋,满足城市中产阶级的需要,将产生800万亿的建材及建筑劳务的需求,平均每年40万亿!这是非常巨大的需求潜力,对我国经济成长具有十分重大的意义。这个建设过程一旦启动,城市楼房的价格下降是一件好事,可以让数亿农民在城市买得起房。他们在家乡的房屋也有合适的出路,这里不论。

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