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党国英:农村土地制度需完善产权改革和用途管制

作者:党国英  时间:2013-11-12

  征地及其补偿,正成为诸多社会矛盾的导火索。事实上,某些地方不顾中央政策所进行的强行征地及其补偿不公,是这些年来某些群体性事件发生以及公民个体悲剧产生的重要原因,对社会稳定具有现实的与潜在的危险,客观上构成了农村土地改革的迫切性。那么,到底有没有办法解决这个问题?如何解决?就此,《华夏时报》记者专访了中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英。

  《华夏时报》:多年以来,导致中国农村社会不稳定的第一因素是土地问题,这个问题有没有解决的办法?

  党国英:有。其实中央十七届三中全会已经提出来了,按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则”,完善农村土地管理制度。在我看来主要是前八个字,“产权明晰、用途管制”,我在此之前曾经不止一次呼吁过,记得也给你们(报纸)写过相关文章。

  明晰产权的核心给农民对征地说“不”的权利。政府只有在极为有限的情形下可以强制征地,且要讲市场价补偿,讲法律程序。要广泛地告诉农民,他们有权利拒绝政府的征地要求,且不用讲理由,除非法院强制执行。法院所依据的法律,需要做大规模修订,例如,并非一切公益性建设用地就可以强制征收。要定义“公共利益”,不能随便搞一个东西就说是为了公共利益。即使是公共利益项目,也不见得需要强制征地。只有那些重大公共利益项目,且在建设时对地点的选择要求很苛刻,才可以强制征地。即使征地也要协商补偿办法,参考市场价格,要给农民让利。谈不拢,就要仲裁,或者诉讼。哪怕一个集体的99.9%的人同意征地,有一户不同意,他的地也不应该被征收,除非法院认定有关项目是必须征地的特殊公益性项目,而不是类似政府办公楼、绿地之类的项目。对一般公益性项目,要尊重“钉子户”的权利,对商业性征地更不用说。林权改革的成功给我们一个启示,就是产权清晰很重要。不用害怕几十年乃至上百年的土地使用权界定给私人。只要规划管理到位,私人使用权无损于土地的公益性。

  用途管制的核心是规划的法制化、民主化。如果没有用途管制,仅仅靠产权改革,还不足以建立农地保护机制,因为农民在自己的利益驱动之下也愿意获得农地转用的巨大利益。解决用途管制问题要多管齐下,有很大的难度。除法治建设不完备这个明显缺陷之外,中央政府相关部门的协调运作也是不小的问题。国土资源部事实上只管了耕地保护和矿产资源保护,湿地管理在国家林业局,河道管理在水利部,海洋和一些岛屿管理在国家海洋局,还有一些跨界职能在环保部,有受保护动物的荒地可能被划为保护区,也归了林业局。这些部门往往各司其职,协调起来很不容易。我觉得有必要让国土部承担更多的综合协调职能。另外,各级土地规划都必须成为法律;变更规划要有法律程序。人民代表大会在制定相关法律时要有民主程序,让各利益相关方充分讨论。国家对限制开发地区要给予规范化的补贴,即所谓“购买开发权”。

  《华夏时报》:你说过类似“永包制”的观点,现在有改变吗?

  党国英:没有。我当时说的是通过改革,国家可以给出一个更强烈的保护农民权益的信号,例如,在土地确权的基础上,宣布农民土地承包权永远不变了,承包权可以转让,可以抵押,可以继承,当然也可以允许农民凭土地组织合作社。现在的麻烦是,我们的土地承包制不是太方便土地流转,承包期限最长30年,期限到了怎么办?所以,我把承包制改革叫做“半截子产权改革”,主要就是因为这个麻烦。而且,地方政府为了发展工业、扩张城市,想廉价获得土地,于是瞄准了农民的耕地和宅基地。而我们国家实行的农村土地集体所有制又方便了政府拿地,农民没有真正的土地财产权,常常争不过政府。于是,农民便想出了很多法子抗拒,集体上访就是常用办法。有时候,农民还用极端的办法抗争。这样又产生了农村社会不稳定问题。

  《华夏时报》:重庆、成都都在搞试验,搞统筹城乡发展综合配套改革,能解决这个问题吗?

  党国英:重庆和成都的工作都做得相当不错。以成都为例,部署了“三个集中”,工业向集中发展区集中,农民(本应该是基本脱离农业的农民)向新型社区集中,土地向适度规模经营集中。这种集中不只是简单的空间变换,成都市基本做到了给城乡居民相同的权利。留在农业领域的农民少了,土地相对多了,农业的效率也提高了。成都试验跟你的问题相关的亮点是,下大力气做农村产权制度改革,把农民的土地承包权固化为土地财产权,长久不再变化,这样就方便了土地流转,有利于农村土地综合整治,提高土地利用效益。前不久,成都市的领导人还宣布,要在全成都的辖区内实现农民的“市民化”,并且允许农民保留土地,不因为农民变市民就丧失土地。这不像有的地方那样,硬要求农民用土地换社会保障、用宅基地换城市楼房。农民要不要换,以什么比例换,不和农民的权利实现捆绑在一起,各算各的账,给农民自由。这个思路不是搞强制,而是让农民自愿选择,当然不会让农民有剥夺感,有利于社会稳定。成都试验的目标是,今后,一个农民和城里人的区别仅仅是在职业上的区别,其他没什么两样。这个目标简单,但却很伟大。

  《华夏时报》:现在不少地方都在让农民上楼,有不少批评的声音,你怎么看?

  党国英:这是迁村并居工作引发的。农民到底能不能上楼?回答这个问题要具体,否则就是乱弹琴。这方面我写过几篇文章,我重申一下我的观点。以前,我对这件事情也曾有担忧,但通过一些实地调查,发现它利大于弊;如果有好的规范性政策,这项工作也可以有利无弊。它的必要性或者好处不少:首先,从长远看,中国农民的大部分村庄必须改造,农民也有必要改善自己的居住条件,否则,中国的城乡二元结构就难以消除。调查表明,农民非常渴望改善居住条件,如果费用合适,农民喜欢住在基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住在旧村庄,尽管房屋的占地面积比较大,但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入,对农民生活水平的提高无所裨益。

  第二,关键是现在越来越多的农民已经不是真正的农民,他们的居住要求发生了变化。即使有的农户还在经营小块土地,但因为专业化服务的原因,他们大多不用大型农具,也不用农产品仓库;多数农民也已经不散养牲畜,所以,他们集中居住在小城镇没有什么大问题。

  还有,迁村并居还可以为中国建设和农业生产节约出巨量土地。以我的典型调查推算,保守地说,全国由此可以节约出上亿亩的土地,其中优质耕地在5000万亩以上。以我调查的山东德州市为例,按目前的规划,待村庄整治完毕后,扣除了新居住区占用的土地,可以增加的土地占原耕地面积大约10%以上。

  另外,农民迁居新区以后,精神面貌和社区治理结构都会发生变化,有利于推进基础民主政治的发展和社会稳定。按我的调查研究,传统村庄易结成以家族为纽带的抗争力量,常常酿成难以通过法制途径解决问题的群体性事件。比较而言,城市生活也会有利益摩擦,但通过法制途径解决问题的可能性比较大。所以,乡村居住结构变化对社会稳定有积极意义。

  还有一点也很重要,农民迁村并居涉及巨大投资。在迁村并居工作中,政府给农民的补贴间接依靠土地“增减挂钩”时的新增建设用地出让款,最终出资者无疑是市民和其他投资者。保守估计,若全国在10-15年内做完这项工作,拉动投资25万亿左右。而且,依据近年我国城乡人口变动趋势计算,今后20年由农村转移到城市的人口一共为3.26亿。我曾经尝试利用现有统计资料估算这些人口进城后对中国投资的拉动作用,感到比较勉强。但很清楚的一个事实是,这部分人口约为现有中国城镇人口的一半,这部分人口进城至少意味着中国的城市总规模再增加50%;这个人口量也正好是过去33年里(自1978年至今)中国城市人口增长总量,即使不考虑人均投资水平的增长和资本系数的提高,也意味着今后20年中国将继续保持强大的经济增长动力。

  《华夏时报》:但是,现在出现了不少问题?

  党国英:对。我这几年在几个不同省份对迁村并居情况做了些调查,在调查中也的确看到了一些问题,我已经多次公开发表过批评意见。一个方面是,几个小村并一个大村,短期看好像使农村变了面貌,长远看还是留下了后患。两千人的村并到1万人的村,不是没有意义,但是,从公共服务水平和就业容量看,这种小规模集中的局限性很明显。万把人的大村,还是养不了高质量的公共设施,如垃圾和废水处理、影院和图书馆等,对脱离农业的人们缺乏吸引力,他们可能还要向设施更好的人口规模更大的各类型城市转移。这类大村庄的人口流失超过一定比例,其公共财力更会捉襟见肘,难以为继,最终有一大部分逃不掉凋敝的命运。这当然是一种浪费。此外,今后我国粮食主产区的农户经营规模会逐步增大,他们的农具存放和农产品储存对大村庄来说是个难题。有的新建小区给农民单独建立了农机大院,破坏了景观,且在功能上只适应小型农机存放,长远看不能满足专业农户的需要。

  还有一个方面,有的地方用“一刀切”的办法搞“双置换”,即用农民宅基地换楼房,用耕地换社会保障,搞不好可能侵害农民利益。农户的宅基地和耕地因位置不同而价值不同,农户的房屋也有质量差异,耕地则有肥力的差异,要按照一个标准来置换社会保障和新建楼房,不符合公平交易的要求。我也不是绝对地反对“置换”,我只是强调要各算各账,且允许农民讨价还价。如果进城的农民有工资收入,他能交得起社会保障税,也就不必拿自己的耕地去置换了。我也赞成耕地要流转、集中,但也需要通过市场机制去实现,而不要强制按一个标准去交换。

  凡事大道理管小道理,我们不能因为这项工作存在问题,就彻底否定它、禁止它。我总的看法是,这项工作的方向是对的,但必须加以规范。

  《华夏时报》:具体怎么规范?

  党国英:第一,迁村并居一定不能搞强制,相关费率要农民同意。有的年纪大的农民实在不愿意搬家,一定不能勉强。有的地方(如山东德州)在新区建立了老年公寓,完全免除了老人住新房的负担,老人们也欢迎。第二,迁村并居工作所节约的土地被复垦后,可以按照一定比例增加建设用地,由此产生的“土地财政”收入要补贴给农民,并协商出一个令农民满意的费率。第三,复垦的土地可以作为集体“公地”,也可以平均分配给农户,无论怎么做,要征得农民同意。公地收入作为新社区的公共开支。第四,要充分认识到,有一定规模的专业农户不适合集中居住。为此,要规划专业农户的居民点,不能把所有农民集中到新建小区。第五,新建的农村集中居住小区要按照小城市的标准建造,以免将来再搞新一轮迁村并居。宁可慢一些,建设质量不能降低。

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