党国英:城乡土地资源管理的大局观

作者:党国英  时间:2010-09-20

这几年我就农村土地管理问题做过一些调查,感觉农村土地整理的确是非常必要的。目前,我国城乡土地资源利用的形势,可叫做一少三多,其中包含了一些问题。在更广大的视角考虑土地整治,有利于解决问题。

一少就是耕地少。三多,一是村庄占地多;二是城市建设用地多,这个可能是有争议的;三是山区的废弃地多。我想对此分别做一个说明。

关于耕地少。单就粮食生产的需求来讲,我们的耕地好像不少;我们过去的粮食生产有波动,但这与农产品价格的关系大,而与耕地面积总量关系不很大;或者说与播种面积关系大,但与总的耕地资源关系不大。

30年前相比,我们耕地面积少了,而粮食产量是增加的。但不能由此认为我们的耕地足够用,保护耕地不需要。从可持续发展的要求来说,我们的耕地还是太少。环境支撑力决定了我们的耕地远不够用。如果我们的耕地足够用,今年这样的水灾就不要害怕,我们可以把一些地方固定为淹没区、行洪区,不种庄稼。如果耕地多,我们还可以学习美国的做法,它的一些州把河道两边的地干脆由政府收购,水多了就把它淹掉,水少了也不去种。因为我们的耕地少,所以我们要高投入,包括大量使用化肥、农药;我们还要围湖造田,要填海,要毁林。所以我们的耕地是不够的,这个一定要清楚,这是我们的环境决定的。我们为全国人民的吃饭保障,付出了很大代价。就每斤粮食附加的政府支出来说,我们比欧盟少不了多少,而欧盟早已停止增加,我们还在增加。耕地不足,严重制约国家经济的长远发展。所以,中央政府确定的保护耕地的基本国策是完全正确的。

关于村庄建设用地多。我这几年走了很多省,很多村庄,了解到了一些情况。我在华北平原某村做过细致调查,发现这个村庄的闲置土地,包括村庄的废弃地,加上农民的闲置住宅,在30%左右。那些没有闲置的建设用地,也有一个利用不够的问题。从山东德州和江苏镇江两个地方搞迁村并居来看,迁移村庄以后,把新的居民点占地扣掉,增加的耕地是原有耕地的10%以上。我们现在大概有8亿多亩的可灌溉的平地,仅仅这些地增加10%就不得了。当然,把这些地真正利用起来,还需要一个过程。

关于城市建设用地多。这个说法是有争议的。听地方政府讲,城市建设用地永远不够用。按我们的调查,加上一些数字对比,我们不认为城市建设用地是不够的,至少大部分地区目前是这样。上海浦西,在60年前,1平方公里大概是5万多人;现在的浦东地区大概是1万人左右。还有一个数据,如果拿现在我国和日本相应发展时期相比,我们增加一个GDP的百分点,新增的占地面积是日本的8倍左右,可见我们城市建设用地利用率非常低,城市的地不是少,是多。我发现一件有意思的事情,总体上,西部城市建城区的人口密度反倒要比东部高,而东部喊得最凶的就是他们的城市用地不够。我的判断还是城市建设用地不是少,而是多,是利用率低的问题。

关于山区闲置土地多。一是因为人口大量迁出,村庄占地相对多了,二是山区耕地在市场关系作用下,会逐渐退出农业。我们在山区看到,有些山区的基本农田也不种,不是农民有意撂荒,而是各种因素综合作用,农民不得已撂荒。山区种地,综合成本高,农民就不种了。山区村庄的农宅废弃得更厉害。我这两年在山区调查发现,山里农民的收入不低,有的甚至高过了平原地区。但如果去问农民,他将来的选择是什么,他说他还要离开,为什么呢?他说现在我的收入高,因为山里面的资源多,钱用不了,但下辈子的年轻人不愿意住在山里。女孩子一离开山区,死活不回家了,所以男孩子找老婆就找不到了。山里的农民在山下买房子、盖房子,遗憾的是山下规划不好,但对山里的农民来说,已经和过去有很大不同了。

针对一少三多,国土资源的综合利用、规划监管,需要在更大的范围和更高的层次展开。总的来看,三多的问题解决了,一少的问题也就解决了,至少缓解了。我想分别谈谈三多问题的解决路径。

解决村庄建设用地浪费问题。解决村庄占地多的问题,我在总体上赞成地方政府的主要做法,但同时认为解决这方面的问题需要中央政府严格规范。各地的主要做法就是迁村并居。对旧村庄的整治,的确增加了耕地,也缓解了地方政府所谓建设用地不足的矛盾,而且农民的居住质量也有提高。好处很明显。山东德州通过迁村并居工作,有关村庄的耕地增加了10%以上。江苏镇江做类似工作也有明显成绩。我之所以肯定地方政府所推动的这项工作,还因为旧村庄改造有很大局限性。改造旧村庄,政府投资将非常巨大,而且后续的维护成本极高,即使如此,仍然做不到城乡基本公共服务均等化

但是,目前迁村并居有两个突出问题需要关注。

第一,要不要把农民一鞭子全都赶到新的集中居住区?我看不必要。我甚至认为这种做法是错误的。最近我在一个地方调查,当地政府把很多村庄合并为一个新区,但事实是当地农民已经绝大部分脱离了农业,而真正务农的外来农民,他们居住在地头的窝棚里。连当地的农民也告诉我,如果不脱离农业,就不适合集中居住。近几年,我一再讲我的观点:真正务农的专业农民不适合集中居住,但地方同志多不赞成我的意见。难道一个发达的地方把自己的农业交给了外地人,让他们住在窝棚里,就说自己实现了城乡一体化?这个问题该引起各级决策者的重视了。

第二,盖几栋楼房就是农村城市化?我看不是。一些地方同志对我说:教授,你担心的那个问题不存在,我们在楼下搞了一圈农机大院,每家都有存放农机的库房。如果我们的新兴小城市就是这个样子,我看没有吸引力。到处分散地搞这种集中居住小区,最终还是浪费,过若干年就可能会被遗弃。

这两个问题一定要解决。我主张脱离农业的农民一定要居住在合乎标准的集中居住区,一定要建造一个小城市。哪怕慢一点,不要大跃进、瞎凑合。城市要像城市,农村要像农村。政府一定要有中长期规划。脱离农业的需要而搬家的农民,我们赞成他搬,但一定要搬到符合标准的新兴住宅区,哪怕慢一些,不要太急。留一些真正的农民不要搬,就在村庄留上一些条件好的房子不拆。我相信地方政府是有办法解决这个问题的,不影响整体上的迁村并居。

来源:中国社会科学院农村发展研究所 [关闭] [收藏] [打印]

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