方栓喜 吴攀龙:扩大中等收入群体需进行结构性改革

作者:方栓喜;吴攀龙  时间:2013-04-08

  在推进收入分配制度改革的同时,建议在以扩大中等收入群体为重点的结构性改革上有新的布局,使得改革能够赢得更为广泛的社会共识和社会支持。

  最近,国务院出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》在提出到2020年城乡居民收入实现倍增的同时,强调中等收入群体持续扩大,“橄榄型”分配结构逐步形成。笔者认为,我国中等收入群体偏低的体制原因很复杂,如果没有相应的结构性改革配套,收入分配制度改革本身难以达到预期目标。因此,在深化收入分配制度改革的同时,更需在结构性改革上下工夫。

  一、初次分配要达到扩大中等收入群体的效果,需要推进价、财、税、金联动改革,在破除垄断、深入市场化改革上有所作为

  占总人口一半左右的农民难以成为中等收入群体,是我国中等收入群体比例过低的重要原因。从发达国家的经验看,农民成为中等收入群体的关键在于土地制度安排。在我国现行土地制度条件下,农民的土地即使转化为城市用地,农民也只能分享到很少的土地收益。这就需要真正赋予农村土地完整的物权性质,使农民能够最大限度地分享城镇化的收益。这样的改革必然涉及土地作为地方政府“第二财政”的问题,这是现行财税体制改革的根本问题。也就是说,土地如果不再是地方政府的收入来源,地方政府靠什么维持?同时,如真正赋予农民土地物权性质,使农地可抵押贷款,又牵涉到现行的金融体制改革。从这个意义上来说,经济体制改革重要的是推进价、财、税、金的联动改革,形成新的改革路线图。

  扩大中等收入群体很难靠体制内的行政事业单位和国有企业,因为它们可供容纳的就业量十分有限。这几年“千军万马挤独木桥”考公务员就说明了这一点。扩大中等收入群体最重要的渠道是发展民营经济,民营经济发展壮大了,才能提供源源不断的中等收入就业岗位。这就需要从体制上考虑如何打破垄断,给民营经济发展提供更大的制度空间。

  未来5~10年,民营企业将成为扩大中等收入群体的主渠道。但现实情况是,由于国有企业改革定位没有能够因时而变,金融体制等多方面改革的滞后,目前民营企业虽占中国企业数量的98%以上,对新增就业岗位贡献是85%,大约75%的新产品、65%的发明专利、60%的GDP、50%的税收由民营企业创造,但目前银行贷款的80%以上流向国有企业(根据国务院发展研究中心企业研究所副所长马骏在第一届中小市值企业投资论坛演讲资料)。与此同时,更多的中高级人才更愿意到待遇优厚、工作稳定的政府部门、国有企业、事业单位等具有一定行政垄断性质的地方就业,而不愿到民营企业去创业、创新。

  从我国的现实情况看,规模庞大的国有经济需要进行战略性调整,从竞争性领域转向公益性领域。从而打破行政垄断、释放更多的中等收入就业岗位,增加中等收入者的实际福利水平,增加中等收入群体的认同感。

  因此,继续完善初次分配机制需要更深层次的经济体制改革破题。与新出台的收入分配制度改革方案相配套,需要尽快出台资源要素价、财、税、金的联动改革方案,同时出台以公益性为目标的国有资本战略性调整方案,真正把经济体制改革引向深入。

  二、再分配要达到扩大中等收入群体的效果,需要建立公共财政体制,确保基本公共服务均等化的总体实现

  现在许多中等收入者很难认同自身是中等收入群体的一员,很重要的原因在于他们在面临子女上学、养老、医疗、住房等问题时,感觉压力沉重,很难做到和西方的中产阶层一样超前消费、趋优消费。

  过去10多年可以说是民生10年,政府在提高公共服务水平上做了不少事情,比如城乡义务教育免费、农村新型合作医疗、农村新型养老保险,许多都是史无前例的重大突破。党的十八大报告也提出了到2020年总体实现基本公共服务均等化的目标。但应当清醒地看到,比照扩大中等收入群体的历史性课题来说,基本公共服务均等化的任务远未完成。尤其是基本公共服务在行政部门、事业单位、企业、城乡之间分“三六九等”的状况远未打破。

  未来5~8年,从基本公共教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、基本住房保障等方面人手,制定全国性基本公共服务均等化标准,实现这些基本公共服务由市县统筹转向省级统筹,进而实现国家统筹,提供惠及13亿人的基本公共服务,创新公共服务体制,切实提高中低收入者人力资本和应对社会风险的能力,使数亿中等收入者的生活品质得到大幅度改善,并拥有对未来的良好预期,真正认同自身是中等收入群体。

  三、扩大中等收入群体最重要的是政府转型,要实现政府“限权”和“增责”并行,建设公共服务型政府

  要完善初次分配机制,形成有利于扩大中等收入群体的经济体制,需要有效约束政府过高的收入。当前,政府维持过高的收入,很重要的原因是这能够带来经济的持续高速增长。但是应当看到,经济的快速增长与人们对政府的质疑与日俱增,政府已经很难通过主导快速的经济增长赢得广泛的民意支持。政府要想赢得更广泛的民意支持,需要在缩减行政支出的同时,提高公共服务质量。由此,必然要求政府在增加责任的同时,限制自身权力。

  所谓推动政府的“限权”,就是要有效限制政府干预经济的权力,让市场在更大范围内发挥基础性作用。尤其是政府不能通过无限制的财政支出来影响经济增长速度,不能通过行政垄断来做大“蛋糕”。因为这样的“蛋糕”难以为多数人共享。政府不能为了更快的经济增长速度而不适当地干预经济。由此,需要政府把能够交给市场和社会的权力交给市场和社会,实现行政审批制度改革的新突破。

  所谓推动政府的“增责”,就是要使政府能够在推动基本公共服务均等化上增加责任。而要特别关注的是城乡居民在初次分配中的差距目前在3.2:1左右,将城乡的基本公共服务因素计算入内后城乡居民的收入分配差距反扩大到6:1左右。

  要扩大中等收入群体,政府提供基本公共服务,应当是“劫富济贫”,而非“劫贫济富”。当前我国基本公共服务供给的实际状况是,离权力中心越近的社会群体越能够享受高福利,离权力中心越远的社会群体越是难以享受到社会福利。政府需要对城乡、不同地区、不同社会群体提供大致相当的基本公共服务,推动公共资源分配向农村、落后地区、弱势群体倾斜,让低收入者拥有广泛向上流动的机会,是政府“增责”的大方向。

  四、以“限权”与“增责”为主的政府转型有利于扩大中等收入群体,但必然对政治体制改革提出新的要求

  如果政府能够顺应中等收入群体扩大的趋势,实现自我有效的“限权”与“增责”,政治体制改革的压力不会很大。如果政府只保持对上负责,而没有积极性对下负责,实际上可能演变为不适当的“扩权”与“减责”。政府部门不适当的“扩权”主要是干预经济。政府对市场的过度干预,不仅会减少市场机会,还会造成机制性的腐败寻租,从而不利于扩大中等收入群体。

  地方政府部门不适当的“减责”主要表现在对收入分配差距的扩大、社会不平等的扩大重视不够,认为经济增长才是“硬道理”,上大项目才是“硬道理”,公共服务是“软指标”。我国是一个福利水平极低的国家,但许多政府官员常常告诫人们不能搞不切实际的高福利。但现实情况是,如果没有适当的福利制度建构,老百姓连基本生存的风险都难以承担,又如何能够认同自身是中等收入群体?

  与政治体制改革统筹考虑,行政体制改革很重要的任务是克服政府自身利益,“把权力关到笼子里”。在这个前提下,实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变。行政体制改革更重要的是制定行政成本削减计划,有效地削减“三公”经费支出,使更多的财政经费能够在提供社会普遍福利中发挥重要作用,从而为扩大中等收入群体创造有利条件。从现实看,明确提出把政府财政收入增长速度控制到与经济增长同步,已是一个十分重大而现实的问题。

  我们说行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分,很重要的问题在于行政体制改革有效地化解了政府与市场、政府与社会的矛盾关系,使得更多的社会群体有向上流动的空间,从而形成更多的中等收入群体。

  有效约束政府自身利益,强化政府作为公共利益代表者的地位,强化政府的公共性,比较现实的路径是,把全面推进政务公开、财政预算公开和官员财产公开作为行政体制改革的重要组成部分,加强行政体制改革的顶层设计,通过建设阳光政府,建设人民满意的公共服务型政府,为扩大中等收入群体提供更大的社会空间和制度空间。

  今年是党的十八大后的开局之年,新一届中央政府实施改革新政面临的重要时间窗口。收入分配制度改革方案的出台,反映了新一届中央政府克服既得利益推进改革的决心和魄力。在推进收入分配制度改革的同时,建议在以扩大中等收入群体为重点的结构性改革上有新的布局,以使得改革在促进消费主导的经济转型、转变经济发展方式上有所作为,使得改革能够赢得更为广泛的社会共识和社会支持,为深化改革赢得更多的“正能量”。

  (作者:中国(海南)改革发展研究院公共政策研究所所长;中国(海南)改革发展研究院访问学者)

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