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高尚全:加快推进法治政府和服务型政府建设

——中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全答本报记者问

  时间:2014-08-04   浏览次数:0

  今年被视为全面深化改革元年。全面深化改革的重点是经济体制改革,经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。更好地发挥政府作用的关键是建设法治政府和服务型政府。针对如何加快政府改革,建设法治政府和服务型政府等问题,本报记者专访了中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全。

  厘清两个方面的关系

  记者:高会长,您是八十年代就很有影响的改革理论家,在中国改革的一些重要关节点上作出过贡献。党的十八届三中全会《决定》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。您认为如何才能处理好政府和市场的关系?

  高尚全:处理好政府和市场的关系首要问题是要厘清两个方面的关系,即厘清政府与市场的关系。首先,政府转型要进一步调整政府与市场的关系,必须明确政府与市场的边界。政府在市场经济条件下要坚持科学发展观。按照科学发展观的要求,发展不限于经济范畴,提高人民物质文化生活水平、普遍实现社会公正、制度文明与社会进步相适应,都将成为发展的重要内涵。因此,政府转型不仅是贯彻科学发展观的制度前提,而且必然要求进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。其次,必须认识到,经济发展的主体力量在市场,企业和人民群众是创造财富的主体,政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来,主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争,激发社会成员创造财富的积极性,增强经济发展的内在动力。加快政府职能转变,才能转变经济发展方式,才能真正贯彻科学发展观,促进经济、社会和人的全面发展。再次,政府转型还要求必须正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来,传统体制高度集中的弊端虽然被认识,但片面理解集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件,如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重的还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等,不解决约束条件问题,很可能大事办不成,负面影响却不小。市场经济客观上要求分散决策,政府存在很强的“集中偏好”,如此,政府不但难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能,反而会把不适当的决策“强加”给市场,甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。

  记者:与成熟市场经济国家的政府相比,转轨国家的政府依然具有一些特殊的发展职能,因此政府对经济的干预是不可避免的。您认为应该如何解决这个矛盾?

  高尚全:当前,我们要充分认识转轨时期政府的特殊性。政府与市场必须分野,但对一个转型中的经济体来说,更需要论证的是:政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的,哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”的,哪些干预是现阶段和长远都是必需的。只有回答了这些问题,才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。

  转轨国家的政府与市场关系,远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”,而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要坚持社会主义市场经济的改革方向,就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位,这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下,市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致,并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现,是市场边界不清的结果,不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于,在处理政府与市场的关系方面,究竟是强化政府职能转变、让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用,还是强化政府对经济的直接控制力,这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了,直接后果是政府职能混乱,最终不仅无法完善市场经济新体制,而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。

  创新三个理念

  记者:加快推进政府职能转变,就是要把过去无限的政府转变为有限的法治政府,把过去管制型的政府转变为服务型政府,这也是从管理到治理的转变。您认为如何才能实现这个转变?

  高尚全:要实现这个转变必须创新三个理念。第一个理念:政府是创造环境的主体,企业和人民群众是创造财富的主体。过去这两个主体有点错位。我一直在关注浙江现象,也做了一些调查研究。浙江是一个人多地少、国家投入少、资源少的省份。那么现在为什么人均富裕程度在全国居首位?为什么社会很稳定?一个重要的原因是,让老百姓作为创造财富的主体,这样才有内在的动力,才有活力。如果大家都靠国家,都让国家来创造财富,然后由国家再来分配给大家,这样的体制是缺乏活力的。第二个理念:“非禁即可”,凡是法律不禁止的就是大家都可以干。这个理念非常重要。过去的理念是什么呢?凡是企业要做什么事情,老百姓要做什么事情,都要经过政府审批才能干,不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间,例如你要搞技术创新,但如果审批的人不懂技术,那就不是鼓励创新而是抑制创新。第三个理念:依法行政。政府只能做法律规定的事情,法律不规定的事情政府就不能做。这样,政府的行为受到法律的约束,建设有限政府就有可能,法律不规定的政府不能干,就是政府活动限制在法律范围内,政府不能有随意性。这样,一会儿叫老百姓种树,一会儿叫种草,一会儿拔掉又种粮的情况就不可能发生。

  加快两个改革

  记者:建设依法行政、廉洁高效的服务型政府,必须深化行政体制改革,必须紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革。这两个改革可以说是法治政府和服务型政府的两个轮子,您认为如何加快两个改革,才能让两个轮子快速转起来?

  高尚全:一要加快以政府转型为主线的行政管理体制改革。从改革的历程看,我国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身,而是政府决策与政府转型。要推进投资体制改革和政府职能转变,消除政府扩张投资的冲动,增强其提供公共服务的功能。在当前的干部考核体制和财税体制下,地方政府的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标,很少考虑下一届政府的事情,难以从根本上解决投资率过高的问题。解决这些问题根本的办法要靠改革,加快政府职能转变,积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、法治政府、服务型政府转变。把政府职能转到以提供公共服务为主的道路上来,创造有利于经济发展方式转变的制度环境。转变经济发展方式,最后的落脚点还是在企业。企业是自主创新的最佳主角,政府要当好自主创新的“导演”,尽心尽力地解决“主角”演出所需的“灯光”、“舞美”等条件。以技术创新为重点的发展模式转变,新技术的创新和应用,新产品,特别是以战略性产品的研发,这需要有序的市场、对技术产权的有效保护、获得可行承诺的经济政策、更加透明开放的产业政策与信息等,这都是政府应提供的公共产品,如果政府不确立公共政府的职能,企业就缺乏转变经济发展方式的有利条件。

  二要加快以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革。保障和改善民生是我们发展经济的最终目的,也是推动经济发展方式转变的重大举措。目前,我国已从私人产品短缺时代进入到公共产品短缺时代。未来几年社会体制改革要着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求,特别是要增加居民消费需求为重点,增强消费对经济增长的拉动作用。要加大国民收入分配制度改革,增强居民特别是低收入群众的消费能力,要努力扩大就业,鼓励全民创业。要注重通过城乡基本公共服务均等化开启农村市场,依靠结构性改革,通过政策创新、体制改革、制度安排和机制建设,稳步推进城镇化,破解城乡二元结构,保证城乡一体化不断取得实质性进展。推进城乡一体化要以土地产权制度改革为重心,形成城乡经济社会一体化发展的新格局。要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下,加快健全农村集体建设土地流转市场。同时建立城乡基本公共服务均等化的制度基础,尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、城乡统一的医疗卫生服务制度、城乡统一的养老保障制度、城乡统一的公共就业服务制度、城乡统一的最低生活保障制度、城乡统一的社会救助制度、城乡统一的住房保障制度、城乡统一的公共交通服务制度、城乡统一的文化体育制度等等。

  加强一个“均等化”

  记者:中国经过35年的改革开放,如今已经成为世界第二大经济体,人民生活已基本实现小康。当下中国已经彻底告别短缺时代,日益增长的基本公共需求正呼唤新的、均等化的公共服务。这种需求和呼唤对建设服务型政府提出了怎样的要求?

  高尚全:建设服务型政府当务之急就是加强一个“均等化”,即加强基本公共服务均等化。我国已经基本走过生存型社会的发展阶段,开始向发展型社会阶段跨越。站在中国改革发展新的历史起点上,人们可以清楚地观察到发展问题的阶段性变化。与改革之初相比,生存性问题的压力在减弱,发展性问题的压力在增强。前30年的改革已经比较成功地解决了基本生活资料短缺的问题,但是全社会全面快速增长的基本公共需求与基本公共产品短缺、公共服务不到位之间的矛盾逐渐凸显,成为新阶段建设服务型政府的主要短板。因此,提高政府的公共服务能力,为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务,已成为促进新阶段政府改革的主要内容之一。

  从我国的国情出发,公共服务体制的建设主体是政府。在公共服务体制中,政府发挥着关键性作用,这与其公共职能的定位高度相关。各级政府如果不能充分体现民意,顺利进行职能转变,公共服务体制就很难建立和完善,为公众服务的积极性就很可能为机构的私利所左右。建设服务型政府,不仅包括政府自身机构和职能的演变,而且还涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治和文化体制改革的协调配套推进。

  推进基本公共服务均等化的当务之急是要进一步完善公共财政制度。我国正式提出建立公共财政基本框架的目标是在1998年年底的全国财政工作会议上,但从财政改革与政府改革以及市场化改革的关系来看,实际进程的展开应该可以追溯到市场经济体制确立之初,甚至更早。经过十几年的努力,我国已经初步形成了公共财政的基本框架,规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同,以人为本、基本公共服务均等化等理念已逐渐融入政府财政关系建设之中。然而,从当前社会普遍反映突出的问题看,特别是从公共服务体系建设方面看,如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。

  推进基本公共服务均等化,首先,应进一步调整公共支出结构,加大公共服务支出比重,压缩经营性投资,更多地增加包括教育、医疗、社会保障、城市低收入居民住房补贴等社会公共支出,通过基本公共服务缓解分配差距扩大的趋势,并使社会不同阶层或群体都能分享经济社会发展的成果。其次,完善和规范转移支付制度,逐步加大一般性转移支付的比重,减少专项拨款比重。再次,完善税制,促进社会公平。如完善个人所得税、资源税以及探索建立赠予税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种。最后,加大财政运行的透明度和社会参与度,使财政运行置于广泛的社会监督之下,有效发挥公共职能。

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