贺雪峰:剖析中央“三农”政策微调整

作者:贺雪峰  时间:2014-09-24

     2014年中央一号文件(简称一号文件),是自2004年起中央连续第1 1年将文件主题聚焦“三农”,纵观一号文件内容,可以发现中央在积累了丰富实践经验,进行广泛试点后,对我国农情有了更加清醒的判断,从而着手调整、纠错,使一号文件成为指导我国“三农”政策实践的纲领性文件。

  实事求是地进行新型农业经营体系的构建

  1.对发展多种形式规模经营的调整和完善

  一号文件第21条体现了中央对发展多种形式规模经营和构建新型农业经营体系有了新的认识和调整。

  (1)对鼓励土地承包经营权流转的改革进行了调整。强调“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”,而不再是过去笼统规定的“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”。从“有条件的农户”这个限定词,再加上一号文件第21条最后一句“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动”,可以看出,一号文件对鼓励土地承包经营权流转的政策发生了较大幅度的调整,其原因是当前小农经济仍然极其庞大且具有活力。

  (2)重视家庭经营的基础作用。一号文件在导语部分写道: “推进中国特色农业现代化,要始终把改革作为根本动力,立足国情农情,顺应时代要求,坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展,传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”。这段话强调“坚持家庭经营为基础”、 “各种经营形式共同发展”。这与过去提出的“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”相比,少了“推进”二字,这很重要。而且,一号文件中还罕见地出现了“传统精耕细作”一词,这个“传统精耕细作”当然是与家庭经营相匹配的。

  2.审慎对待培育新型农业经营主体

  一号文件第22条主要谈扶持发展新型农业经营主体,有两处变化值得注意:

  (1)一号文件笼统地强调承包经营权向家庭农场和专业大户流转。关于家庭农场,一号文件规定“按照自愿原则开展家庭农场登记”,且一号文件中出现“家庭农场”仅此一处,而不是过去所提的“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”的表述。一号文件关于家庭农场”的说法趋于理性,而“专业大户”一词根本就没有出现。

  (2)谨慎对待工商资本下乡,对其加以限定。过去曾多次提到“工商资本”、 “农业企业”、 “企业经营”,一号文件中除第21条要求“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”,第22条要求“鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业,推动集群发展,密切与农户、农民合作社的利益联结关系”之外,没有其它地方提到。即使是在此两处,一号文件较之过去提法加上了多项限定:第一个限定是大力发展“混合所有制农业产业化龙头企业”,而不是鼓励工商资本、农业企业。第二个限定是龙头企业要“密切与农户、农民合作社的利益联结关系”。而不是工商资本单纯向农村输入其经营模式。也就是说,过去鼓励工商资本下乡务农的精神,到一号文件中已变得谨慎,不仅没有了鼓励,而且多有限定。

  进一步完善农村土地制度

  1.农村土地集体所有权更加细节化

  一号文件第17条提出: “在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法,建立配套的抵押资产处置机制,推动修订相关法律法规。”这是对过去相关规定的细化和操作化。

  一号文件中关于农村土地是集体所有制的规定,不仅是对集体所有制的强调,还是关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的具体部署,比如“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地”。这一规定是向2002年《土地承包法》的回归。其依据是我国人多地少,农户户均耕地规模极小且地块细碎,农户土地权利越是明确具体,土地产权就越无法有效整合,土地耕作就越难以进行。

  2.引导和规范农村集体经营性建设用地人市

  一号文件第1 8条是针对近来出现的对农村建设用地认识、市场及政策混乱而做出的具体部署。过去所提“建立城乡统一的建设用地市场”的表述没有出现,而代之以“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”,其中“引导和规范”显然是有限制的,是责任而非权利,是要解决历史遗留问题而非创新制度。

  3.完善农村宅基地管理制度

  一号文件第1 9条明确要求:“在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案,各地不得自行其是、抢跑越线。”

  农村宅基地这样的建设用地本身并无价值,其价值来自区位和国家对建设用地指标的控制。如果让农村宅基地作为建设用地入市,沿海发达地区和大中城市郊区农民会取得过大收益,而广大中西部地区农民因为自家宅基地没有价值而无法获得收益,这相当于将本来按现行土地制度应由地方政府通过土地财政形式获取的土地非农使用增值收益转移给了特定区位的农民。此外,农民进城就业失败,就要返回家乡,而能否返回家乡的关键,一是是否还有承包地,二是是否还有宅基地及可建在宅基地上的住房。

  中央在此问题上严格约束地方,避免激烈改革,正是考虑到了兼顾全国公平和保障农民最基本福利。

  4.征地制度着重多元保障

  自十七届三中全会以来,中央一直强调要完善征地补偿机制,尤其是十八届三中全会提出“多元保障”的概念。一号文件第20条又进一步对“多元保障”进行细化,提出了“保障农民公平分享土地增值收益,改变被征地农民的补偿办法,除补偿农民被征收的集体土地以外,还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种形式,确保被征地农民长期受益”。尤其值得注意的是“留地安置”,此做法是第一次正式出现在中央重要文件中。

  当前,农民越来越倾向于将所有补偿,包括土地补偿费和安置补助费都以现金方式分配到个人。一些地方相继出现了拿到巨额补偿现金的农民很快花光补偿款返贫的问题,中央也因此越来越倾向于将之前的现金补偿改为多元保障,其中一些地区探索出来的留地安置办法被证明是一种比较好的解决被征地农民长期受益的补偿方式。

  重视农村金融制度创新

  1.鼓励推动农村合作金融

  一号文件第26条提出: “在农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展。”

  正规金融机构之所以不积极主动为农民提供金融服务,其中一个关键原因是农民金融需求极其分散复杂,且农民缺少合适的融资抵押担保。相对于正规金融机构,农村民间借贷因门槛低,信息对称,因此十分活跃,但是民间借贷中混杂着一些以放贷、逼债谋利的人,造成了农村社会的不稳定因素。

  中央提倡发展社区性农村金融互助组织,为需要贷款的农民提供融资服务,社区金融与农民之间信息相对对称,农民借款不还的道德风险极小,且社区金融以低成本对借款者进行监督,一方面可以缓解农民贷款难的问题,另一方面又可以为社区金融获得利息收入。因为互助组织属于村民集资,恰好避免了个人放债的不确定性。

  但也要特别注意,当前农民的金融需求主要是生活性而不是生产性的,即使生产性的金融需求,也只是周期性生产资料投入和周转资金。如果农民借贷创业办厂、发展特色农业,在农业存在高度风险,且农产品市场早已过剩的情况下,一旦失败,不仅对农民造成严重后果,也对社区金融发展不利。所以农村社区性金融要注意其所应对的主要是农民生活性的金融需要和部分周期性生产资金需求,不可贪大求全。

  2.加大农业保险支持力度

  一号文件第27条强调:“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,鼓励保险机构开展特色优势农产品保险,有条件的地方提供保费补贴,中央财政通过以奖代补等方式予以支持。”

  当前之所以出现越来越强烈的农业保险的呼声,与最近几年资本下乡以及地方政府推动农村土地流转搞规模经营有直接关系。我国传统的小农缺少与正规农业保险对接的能力。所以实行政策性农业保险的要点还是要设法兼顾公平,使政策为最广大的农民群体服务,避免农业保险的好处主要被种粮大户以及资本农业获得。

  稳妥有序推动农业转移人口市民化

  一号文件第30条提到了推进户籍制度改革,实行流动人口居住证制度,保障农民工同工同酬等相关举措。相比于过去提法,一号文件在推进农业转移人口市民化方面,作了更为具体的布署。

  按国家统计局公布的城镇化数据,2013年我国的城镇化率为53.73%,其中包括了进城务工经商时间超过6个月的农民工。绝大多数进城务工经商的农民工既没有获得城市户籍,也没有被纳入城市住房和社会保障体系,他们仍然在农村保留有承包地、宅基地和住房,甚至他们的父母、子女仍然留守农村,他们自己年老也可能返回农村。这部分被统计为城镇人口的农民工,被称为“半城市化”人口。“半城市化”人口数量极其庞大,因为按户籍统计的城镇化率只有35%左右,与53.73%相差有18个百分点之多。

  1.中央实现农业人口市民化的意图

  中央希望改变“半城市化”现象,从体制角度分析,是因为城乡二元结构使农民无法真正进城,所以应当建立城乡统一的制度,让进城农民可以成为市民。从资源角度分析, “半城市化”让农民既无法安心进城,又不能安心留村,结果既保留了农村的宅基地、承包地,又在城市工作生活,若让农民用宅基地、承包地换取城市户籍和社保,就可以实现节约资源,提高城镇化率等目的。

  2.农业人口市民化是一个长期趋势

  “半城市化”实质是一个经济发展阶段的问题,是农民理性选择的结果,只有当我国经济发展到一定阶段,城市可以提供大量高收入的稳定就业机会,进城农民工大都可以获得在城市体面安居条件,国家的相关社会保障制度也跟上发展需要后,进城农民才愿意和敢于放弃农村土地, “半城市化”才会消失。

  所以,一号文件强调“促使有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序市民化”。这一表述说明中央希望稳健有序地在农民的特定群体中实现市民化,绝非快速和规模化。

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