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贺雪峰:光给户口给福利只是低质城镇化

——访华中科大中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

作者:贺雪峰 杨于泽  时间:2014-04-17

  诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨曾经断言:中国的城市化和以美国为首的新技术革命,将成为影响人们21世纪生活的两件大事。

  今年3月,国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,提出“实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的城镇化目标。

  城镇化,在中国持续“发热”,也成为资本市场炒作的一个题材。透过这种热度,我们发现,不同的人对于城镇化有完全不同、甚至南辕北辙的看法。

  华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授,对国内“三农”问题研究领域素著声望,本报记者带着城镇化相关问题与他进行了对话。他认为,城镇化的核心 问题是让农村居民进城体面地安居,城镇必须向他们提供就业机会,如果仅仅靠政府向他们提供户口与市民待遇,进城农民就会沦为城市贫民,这样的城镇化只是一 种劣质城镇化。

  城镇化是中国特色城市化

  城镇化是一个有中国特色的概念,与之对应的世界通行概念是“城市化”、“都市化”。城市化、都市化,是指农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程,包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

  西方发达国家城市化水平已达80%以上,但上世纪六七十年代以来,这些国家已经出现严重的“城市病”,比如交通拥堵、空气污染等。而在城市化发展上出现了所谓“逆城市”进程,城市居民纷纷向郊区、卫星城镇迁移。

  而中国农村人口庞大,大城市有无能力吸收数以亿计的农村人口,我国很多学者、政府官员表示怀疑。20世纪80年代,就出现了小城市论、大城市论、中等城市论、多元发展论、城市体系论等不同主张。

  1983年,中国城镇化道路学术研讨会认为,中国应走一条“适合中国国情、具有自己特点的社会主义城镇化道路”。讨论会的总结报告提出,应“积极恢复和发展小城镇,特别是广大的农村集镇”,发展小城市,因为它“是符合理性的,是有生命力的”。

  1991年,辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念,对中国的城市化道路作了系统的理论梳理。

  当然也有不同看法。比如中国地理学会历史地理专业委员会主任、复旦大学葛剑雄教授认为,目前中国很多地方特别是中西部缺少功能健全、规模适当的大城市和特大城市,城市的集聚效应没有很好地发挥作用,很有可能在城镇化战略中将资源平均配置,造成资源浪费和低效。

  到了1998年,中共第十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,正式采纳“城镇化”概念。

  农民工注定在城市吃“青春饭”

  改革开放以来,城市加工业发展起来,为农村青年人提供了大量就业机会。据人社部统计,2013年全国进城农民工总量达2.69亿人。

  但2.69亿农民工远没有“城市化”,贺雪峰教授称之为“半城市化”。所谓“半城市化”,是指农民工进城打工,但难以在城市长期安居。人生到了四十五岁左右,农民工已开始精力不济,就开始回到农村,重拾农活。

  一直以来,国内有一种认识认为,只要政府开放城市户籍,进城农民享受市民待遇,就可以顺利城市化了。贺雪峰不同意这种看法。

  贺 雪峰分析,当今世界,城市化基本上可以分成两种类型,一种是欧美日国家,城市化可谓“又快又好”,城市化率高,进城人口基本上都可以在城市体面安居,即使 少数进城失败的人口,也能获得国家强有力的保障。另外一种是广大亚非拉国家,城市化率无论高不高,城市化质量都不好,最典型的表现就是几无例外的大规模城 市贫民窟。一般在这些国家,城市贫民窟人口要占到全部城市人口的三分之一甚至更多。

  中国是发展中国家,奇怪的是中国几乎是唯一没有大规模城市贫民窟的国家。有人认为,没有贫民窟恰恰反映了中国农民的自由迁徙权的缺失。

  但贺雪峰认为,这恰恰是中国城镇化进程中的一项“制度优越性”。我国当前的基本制度尤其是农业基本经营制度,保证了进城失败的农民还可以返乡种田。而实现城市化的局部地区,则是高质量的城市化。

  是不是政府开放城市户籍,农民工就可以摆脱城乡二元结构呢?贺雪峰认为,城市化的质量根本取决于经济社会发展水平。在一个发展中国家,农民进城了,如果没有 获得就业机会并取得可靠收入,他们就会成为“进城失败者”,只能沦落到城市社会底层。中国农民工返乡,反而活得更有尊严。

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  城镇化不是保增长的工具

  求知:过去政府谈论城镇化很急切,现在似乎不着急了,可能是什么原因呢?

  贺雪峰:这个问题很有意思。的确,本届政府上任之初,有一个很大的关于快速推动城镇化的舆论,加快发展城镇化似乎成了本届政府最重要的任务。但是不久加快发展城镇化的舆论开始降温。政府在城镇化的政策上,也一直保持了相对慎重的政策态度。

  仅仅从媒体方面看,刚开始大张旗鼓要搞大规模城镇化,基本上反映了目前过剩产能的需要。这些过剩产能希望借新一届政府推动城镇化的政策,来拉动内需,消化过 剩产能,所以当时就有40万亿城镇化投入的说法。消化过剩产能的城镇化,显然是不可持续的,因为农民进城,他们必须要有稳定就业与收入来源,要有基本的社 会保障。推动城镇化,建城容易,真正让进城农民可以在城市体面安居不容易。本届政府其实对此非常清醒,在加快城镇化方面始终保持了谨慎的态度,没有接受利 益集团的忽悠。

  求知:2008年国际金融危机后,政府强调稳增长、“保8”,结果推动“建材下乡”,农民欢迎吗?

  贺 雪峰:2008年金融危机之后,中央担忧大量农民工失业,会引起社会不稳定,因此有所谓中国经济增速不能低于8%,低于8%就可能导致社会不稳定的说法。 实际上,金融危机主要受到影响的是沿海出口加工业,失业的也主要是在沿海加工制造业务工的农民工。而到目前为止,农民工都还保留有农村的承包地和宅基地, 所谓失业,对他们来说,不过是返乡多休息一段时间而已,不是什么大的问题。

  当时为了“保8”,中央推出4万亿的刺激计划,甚至出现推动建材 下乡、家电下乡的计划。这些建材下乡、家电下乡,倒不存在农民欢迎与否的问题,因为这不是强迫的,而是通过政府补贴来调动农民需求。只是这些通过补贴来拉 动农民需求的计划,对于消化过剩产能可能有一定积极作用,而对于当时调整产业结构和增加农民福利,作用不大。应该说,真正有积极性推动这些产品下乡的是资 本,农民无所谓。

  求知:城镇化以工业化为条件,城镇化不是保增长的工具,是吗?

  贺雪峰:经济增长是一个自然而然的过程,目前最重要的是要调结构,而不是通过增加垃圾GDP来保持增长率。

  核心是让农民进城体面安居

  求知:现在谈到城镇化,李克强总理强调“以人为核心”,你觉得应当如何理解“以人为核心”?

  贺 雪峰:以人为核心,首先就是以进城农民为核心,我们要考虑进城农民能否在城市体面安居。现在很多人认为,只要农民在城市买了房子,或者有了廉住房,农民就 可以进城了。这是错误的认识。农民进城,首先要有获得稳定就业机会的能力,但在当前中国经济发展阶段,城市不可能为所有进城农民工提供稳定就业,这与政策 和制度无关,而是结构性的问题,所有发展中国家都是如此。盲目加快推动农民进城,结果就是农民落入到城市贫民窟。即使有房子,同样生活很困难。

  现在很多地方政府为了增加土地财政收入,打农民工的主意,鼓励农民工返乡置业,也就是在县城买房子。问题是,农民在县城买房子,他们就可以在县城体面生活得下来?离开农业收入,县城务工机会又少,生活成本又高,农民进城,必是福利降低,这样的进城又有什么好呢!

  所以,“以人为核心”的城市化,就是真正考虑农民进城之后,是否可以提高生活质量,而不是仅仅要让农民将所有积蓄加上未来借贷去买房子。

  给户籍并不能解决真正的问题

  求知:有人认为,现在阻碍农民工城市化的主要是户籍制度,因为没有户籍就没有附着其上的市民福利,是这样吗?

  贺 雪峰:城市化应该也是一个自然而然的过程,急不得。中国目前人均GDP只相当于欧美日的大约十分之一,产业结构集中在低附加值的加工制造业上面,这就决定 了,城市不可能为所有进城农民工提供有保障的在城市体面安居的就业与收入条件。在大多数人无法获得在城市体面安居的就业与收入条件时,国家就不可能通过社 会保障来让进城农民在城市体面安居。任何保障都只可能对少数而不可能保障多数。

  求知:很多人提农村居民市民化有经济成本,有人说平均成本每人10万元,这种成本指什么?应当由谁来承担?

  贺 雪峰:这个成本主要是计算农民市民化,城市要增加的基础设施建设投资。这个成本其实是小成本,真正的成本是农民进城了,脱离了农业,全家老少进城,他们的 消费大大增加了,而收入很难增加,他们如何在城市体面安居?靠国家来保障数以亿计的无法在城市体面安居的进城农民,这显然也是不靠谱的。

  求知:四川成都市推行农村居民把地交给政府换市民身份,这可否大范围推行?

  贺雪峰:问题是,成都仅仅搞了一个村的所谓“双置换”,就搞不下去了。成都市是省会城市,大城市带不大的农村,政府财力比较强,但是仍然只搞了一个村就搞不下去了,如何大范围推广?

  保留进城失败农民的返乡权

  求知:农民工在哪里市民化呢?

  贺 雪峰:从买房子的角度看,农民一般只在县城和镇上买得起房子。但是,县城和镇上可以提供的就业机会很少,且工资很低,他们就是买得起房子,也住不下来,因 为没有足够在县城住得下来的收入。某种意义上讲,村庄是生产性的,农民在村庄,可以获得农业收入,自给自足收入,以及消费很低。尤其是中老年人,进城后, 没有就业机会,消费又高,他们如何进得了城市?

  在未来相当长一个时期,农民进城都会有目前这样的“半城市化”形态。当前农民进城,少数运气好有技术的农民,在城市获得了稳定就业与收入,他们就顺利变成市民了。但是大多数进城农民工可能无法获得体面进城的条件,而是要在年轻时进城,年龄大了还要返乡。

  从这个意义上讲,农民在哪里市民化都困难。还得有一个渐进的过程。

  求知:世界上城市化形态有几种类型,比如韩国城市人口集中在首尔、瑞士以小城市居多、美国有大城市也有无数小城镇。中国的大城市资源高度聚集,人口承载能力强,政府却强调发展中小城市和小城镇。政府可以扭转人口向大城市转移的市场力量吗?

  贺雪峰:这个有点难,但是的确应该做。

  求知:但中小城市没有足够的产业支撑,农民到这样的地方干什么呢?

  贺雪峰:这就是我上面讲过的道理。

  求知:在国家的城市化进程中,政府能够做什么呢?

  贺雪峰:如上所述,对中国来讲,政府最重要的是要保障进城失败的农民的返乡权。返乡的权利是农民最基本的人权!

  求知:政府是不是应当在农村社保、医保,特别是在义务教育方面加大力度呢?

  贺雪峰:这些年,国家财政支农的力度还是比较大的,在合作医疗、农村低保、养老保险等方面的投入力度尤其大。经过几年的努力,目前国家已经在农村建立了全覆盖的社会保障体系,虽然水平还比较低。

  义务教育方面,国家不仅应该加大投入力度,而且应该考虑农村实际,为农村配备更多教育资源。前几年教育部门脱离农村实际,盲目拆点并校,以至于有些地区农村孩子上学极不方便,这就非常不应该了。当然,国家也认识到了拆点并校的问题,这方面也正在改进中。

  城镇化不是重新分蛋糕

  求知:很多城里人担心农村居民市民化抬高房价。这真的是一个问题吗?

  贺雪峰:现在城里人基本上都已经有了房子,他们才是希望房价越高越好呢。

  求知:城镇化也的确会占用大量土地、教育、卫生之类资源,最终很难说完全不影响到城市居民。你怎么看呢?

  贺雪峰:盲目地城市化,的确会出现你说的这些问题。这个意义上讲,我们一方面要保证进城农民的基本权利,要为进城失败的农民保留他们返乡的退路,尤其是保证 他们在农村的土地承包权和宅基地使用权。同时,我们也要为城市弱势群体提供基本的保障。城市弱势群体一旦失败,他们可是退无可退,比进城失败的农民还要糟 糕。

  求知:城镇化不是重新分蛋糕,而是创造机会,是这样的吗?

  贺雪峰:当然。城镇化应该是与工业化、与产业升级相联系的,也是相互促进的。只有经济发展了,城镇化才会有质量。指望靠人为推动城镇化来消化过剩产能,保持经济增长率,这样的经济增长就没有意义。

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