华炳啸:宪政社会主义的实践萌芽与改革试点建言

作者:华炳啸  时间:2012-11-16

    对地方治理探索的跟踪调研应成为宪政社会主义研究的重大现实课题。在对广东的多元共治以及顺德改革样本进行分析,并对两票制选举、复合民主实践观察的基础上,未来五年应当继续放权支持地方治理改革探索,并尽快确定改革基础较好的地方县市为政治体制改革特区,出台政策允许政治体制改革特区先行先试、为政治体制改革探路开路。

   什么是宪政社会主义?简言之,宪政社会主义的基本理论主张是“宪政优先、宪法至上、复合民主、多元共治”,其首要观点是主张优先实行“人民民主宪政”,即以宪政(国家宪政制度建设)先行来规制民主化、自由化过程,其核心理念是“复合民主”,即基于公意与众意、政党、市场与社会、选举民主与协商民主、精英民主与大众民主的多元共治。进而言之,其宪政社会主义是对“僵化”(指保守斯大林体制拒斥全面改革)的极左激进思潮与形左实右的政治威权主义保守思潮的批判与否定,也是对“西化”(指全盘照搬西方发达国家宪政体制)的右翼激进思潮的批判与超越,志在开辟中道主义的宪政中国道路。在2011年底的首届宪政社会主义论坛上,高放先生提出了宪政社会主义与科学社会主义、中国特色社会主义、民主社会主义的关系问题,萧功秦先生则提出了宪政社会主义的理论构建与实践探索之间的关系问题。就第一方面的问题,研讨会基本形成了广泛共识,即认为宪政社会主义仅仅作为一种探索宪政制度文明与中国特色社会主义在21世纪中国有机结合之道的学术新思潮,有其独特的学术地位与理论价值,它与19世纪形成的科学社会主义原理相比更具有时代性,强调运用那些经受住了实践检验的科学原理来解决当代问题;它与北欧等发达国家形成的民主社会主义思潮相比更具有本土性,强调结合中国国情与现阶段改革开放新要求来推进中国的现代化进程;它与中国特色社会主义相比更具有学术探索性,中国特色社会主义理论体系是指理论上比较成熟并已上升为“指导思想”对党和国家具有指导性、权威性的完整理论体系,而宪政社会主义则是一种不尽成熟并具有民间性、探索性、开放性的学术思潮,作为“百家争鸣之一家之言”的民间学术思想,宪政社会主义无意也不可能替代“中国特色社会主义”而成为官学,然而从根本上来看,它仍然属于中国特色社会主义理论范畴,并借助其靠近边缘地带与学科交叉地带的学缘优势,在理论创新和学术探索中不断拓展中国特色社会主义理论空间,试图在普世文明与中国特色的张力中进一步去发现、界定和论证中国制度、中国道路的独特内涵。就第二方面的问题,也即理性主义的理论建构与经验主义的实践萌芽之间的关系问题,正是本文所关注的主题。

  在我看来,广东的多元共治、浙江的复合民主、四川的竞争性选举、江苏的公推直选等地方的治理经验与改革探索,其中很多都蕴藏着宪政社会主义的新的民主政治形式的萌芽。

  萧功秦先生在《我看宪政社会主义》一文中曾经指出,宪政社会主义“无疑是迄今为止的不同学术思潮中最有可能成为意识形态创新资源的一种学术思潮”,但是“宪政社会主义一方面强调经验的重要性,另一方面又强调顶层设计的重要性,前者是以经验主义为基础,后者则更多地强调了理性主义的原则,这两者之间如何和谐地统一在一起,这就是一个很值得研究的问题”[i]。笔者也经常听到这样的提问:你的新改革理念与顶层设计看上去都很完美,但这种理性主义的制度设计有没有经验主义的实践基础?本文试图通过对地方治理经验的观察来初步回答这一问题。

  一、两票制与公推直选

  首先,在农村二元权力结构中,为了解决村党支部的群众基础与合法性问题,农民首创了“两票制”。1991年,山西省河曲县用“两票制”的办法选举村支部。第一票是村民的信任票或称民意票,即由全村选民以无计名投票方式,推选村支部书记,副书记及委员候选人。第二票是支部党员正式选票,即由支部全体党员按差额选举方法选举出党支部。这种选举方式较好体现了人民性与党性的有机结合,使村民社会的支持成为村支两委会的共同政治基础,从而构成了村委会与党支部走向双赢的制度条件。“两票制”经过20年的发展和完善,已在广东、浙江、四川、江苏、福建、湖南等地得到推广,并发展为多种模式。主要包括深圳市龙岗区的“两票制”、山西临猗县的“两票制”、湖北水广的“两票制”、邯郸的“双票+双责”制、安徽凤阳的“两推一选”、江苏省、四川省的“公推公选”“公推直选”等多种模式。这些选举的基本程序都首先强调民意票,其次强调党内选票。

  19991月至4月,深圳龙岗区大鹏镇通过“三轮两票”方式民主选举出了镇长,为经济特区开辟了一块民主试验田。当时曾流传一句话,说“大鹏一小步,中国一大步。”这次改革的动力实际上主要来自上面的推动,广东省人大常委会事先得到了全国人大常委会的批准,以“两票制”方式进行乡镇长选举试点。所谓“三轮两票制”是指:第一轮,将全镇划分为若干推选小区,由全镇选民直接以无记名方式等额提名推荐镇长候选人初步人选;第二轮,召开竞选演说大会,先由经过资格审查的候选人初步人选发表竞选演说,再由选民代表当场进行民意测验,之后,镇党委根据民意将得票最高者作为唯一正式代表候选人推荐给人大主席团;第三轮,召开镇人民代表大会,依法投票选举。上述三轮投票中,第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票合称为民意推荐票,再加上第三轮的法定性选举票,统称“三轮两票制”。

  2001年以来,四川省开始通过“公推公选”“公推直选”等方式选举产生乡镇长。2004年,成都市新都区又在全区范围内推行差额直选村党支部书记,开始了党内基层的竞争性选举。在江苏,李源潮担任省委书记以后,从20034月到20044月,先后出现了“公推竞选”党政正职、“公推差选”乡镇长、“差额直选”和“公推直选”乡镇党委书记等模式。后来,又进一步通过“公推票决”产生市委书记等。据统计,江苏省从2000年到2010年通过竞争性选拔方式产生的干部已达10万人以上。近年来,“公推公选”“公推直选”在全国得到了推广。

  但是,总体来看,在整个政治体制没有根本改革的前提下,早期地方的“公推直选”改革试点存在着人亡政息或虎头蛇尾等问题,也有一些存在着不同程度的形式化问题,围绕政策观点的竞争性不足,甚至被认为地方党委在后面控制。

  相对于公推直选,我认为广东的“多元共治”和浙江的“复合民主”具有着更为深厚的社会基础。

  二、广东的多元共治模式

  广东被认为是外源主导型和政府主导型的“双重主导的经济发展模式”,国民生产总值、人均GDP和市场化水平都排在全国前列。在经济发展的基础上,广东的区域差距、城乡差距和贫富差距却相较于其他省区更为突出,各种社会矛盾也日益凸显。面对这种情况,广东省坚持走“小政府、大社会、好市场”的改革开放道路,不断放权、还权、限权,实行政社分离、多元共治,建设法治广东、民主广东、幸福广东,形成了地方治理的广东经验。广东治理所确立的由国家一体化体系向国家、市场、社会三元结构分化的良性互动、多元共治新格局,具有普遍的经验推广意义。

  在广东省内的地方治理经验中,较早的一个典型样本就是深圳市南山区“政府—社区—人大代表—党组织多元共治”模式。2004年开始,南山区在全市率先实现“居站分设”,社区居委会履行自治责任,而新设社区工作站承担政府管理和服务责任,;设立人大代表工作室;政府购买社会服务等。2006年又推进社区党建工作创新,实现社区党组织、党员管理和服务、党员作用发挥“三个全覆盖”要求。其中,月亮湾人大代表工作站模式最具代表性。在社区共同体建设中,南山区注重把政府、社区、社区组织、人大代表、公意型政党组织的力量纳入多元共治格局,尤其是让人大代表工作室进社区、党员组织建到社区的做法具有开创性。宪政社会主义理论认为,议会是社会籍以控制国家的机关,也是公民社会嵌入到国家中的建制,同时也是公民社会的一部分;同时,具有先进性的公意型政党是整合公民社会力量并协助公民社会控制国家的工具。因此,让人大代表回归社区、让党组织扎根社区的举措对于继续探索宪政社会主义多元治理具有特别意义。

  广东的改革总体上就是不断释放和激活社会活力,形成多元共治新格局。其他地方比较有代表性的改革经验有:佛山市南海区进行的村改居“政经分离”模式;广东市番禺区南村镇探索将政府部分公共管理职能委托或授权给社会组织,实行政府治理与社会治理相结合、市场机制与购买服务相结合的服务模式;珠海市以政社分离、政社互动为核心,构建政府、社会、公民共建共治共享的社会管理新模式,以及“议事—决策—执行—协助—监督”的城市社区多元主体民主自治新体制;佛山市顺德区在大部制改革之后,又进一步通过以社会建设的总目标统领行政审批制度改革、农村综合改革和社会体制改革三大改革,构建小政府大社会的顺德模式。

  基于基层社会治理的多元共治经验,内蕴着协商民主的精神。而随着社会建设的推进,民主政治进程也得到了加强。2010年,《中共广东省委政治协商规程(试行)》正式颁发,这是广东率先探索完善政治协商制度的程序设计的一项重大举措,实现了从“关心协商”到“必须协商”,从“可以协商”到“程序协商”。是“软办法”到“硬约束”的重大跨越。在人大制度建设中,广东省在代表质询、监督等方面也有很多创新。从广东的发展,我们看到了以经济建设为基础,从社会建设到民主法治建设步步深化的改革进程。

  三、顺德的改革样本

  在广东当前的改革实践中,顺德改革具有重要的样本意义。严格来讲,顺德改革仍然是进行时,还没有形成稳定的模式。但顺德改革凝聚了广东改革的各地经验与集体智慧,展现出一种“大格局、高境界、全方位、总攻关”的新改革气魄。所谓大格局,是指顺德自觉地把自身置于开创新改革时代的历史大格局中,甘愿为中国新改革的前进方向奋勇探路,展现出了一种冲出一条血路的锐气;所谓高境界,是指顺德勇于拿政府开刀、革自己的命,自觉打破既得利益格局、排除体制机制障碍,展现出了一种壮士断腕的正气;所谓全方位,是指顺德改革是一场全方位深层次的综合改革,涉及到党政体制和社会体制,展现出了一种敢趟深水、政社互动、全面推进的勇气;所谓总攻关,是指顺德作为有基础、有历史、有条件、有担当并始终“以改革为己任”的改革热土,汲取和凝聚了广东改革的各地经验与集体智慧,获得了中央部门的理解和广东省领导的支持以及市民的欢迎、学界的肯定,可谓占尽天时地利人和,从而有能力攥紧改革拳头,打出一套出神入化的改革组合拳,展现出一种锐不可挡、正气昂扬、勇破难关、吃定螃蟹的豪气。20年前,小平同志视察广东时说,没有一点闯的精神,没有一点“冒”的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业。所以说,广东的这种新改革气魄,这种锐气、正气、勇气、豪气拧起来的四股子气,给了我们开创新改革时代的信心和底气。

  在我看来,广东改革的这四股子气,来自于长期积淀的“广东精神”的四个面向。什么是“广东精神”?广东各界先后提炼出了“先天下、纳百川、讲诚信、重实干”和“重公德、守信用、敏于行、尚包容”等一些用语征求意见,但我感觉都不够精到准确。我曾参加过关于爱国、创新、包容、厚德之北京精神的座谈会,也关注到上海正在积极倡导公正、包容、责任、诚信之四大价值。那么,广东精神与北京精神和上海精神相比较究竟有什么特质沉淀与内在价值呢?在我看来,广东始终是先行改革开放、探索中国道路的最前沿,是鼓励自由进取、创造幸福生活的“梦工厂”。很多人都是带着梦想南下广东,因为广东拥有相较于其他地方更为广阔的开放平台与自由空间,因此也就有更多的机会激发创造潜力与社会活力,通过实实在在的变革与进取实现幸福梦想。即便是从倡导“睁眼看世界”的林则徐主政广东以及两次鸦片战争被迫开放以来,“变革、开放、自由、进取”也始终是在中国的南大门——广东所体现出的一脉相承、一以贯之的最重要精神特质。所以,我认为“广东精神”就是敢为人先、勇于担当的变革精神,面向世界、面向未来的开放精神,激发活力、包容创新的自由精神,实干守信、追求幸福的进取精神。概言之,即“变革、开放、自由、进取”。在我看来,“广东精神”的提炼不仅为广东改革提供精神动力,而且也能为当代民族复兴背景中的中国新改革事业提供文化支撑与精神力量。顺德改革如果有了“变革、开放、自由、进取”这四种精神,再加上“锐气、正气、勇气、豪气”这四股子气,就有可能能打出一套出神入化的改革组合拳。

  对于顺德改革乃至广东改革来说,其关键在于变革威权体制、开放多元共治,通过分权、限权、放权、还权、维权来构建宪政体制与法治秩序,使社会和公民在良好的治理结构中获得更多自由发展空间,激发出更多自由创造活力,从而为整个社会协同奋进、扎实进取提供制度基础与文化动力。顺德改革无疑是广东改革之精气神的集中体现,代表着改革开放路线的正确方向,正被社会各界寄予厚望。但顺德改革到底能走多远?能在多大程度上实现新改革的重大突破?这些还有待于深入调研和细致观察。

  那么,顺德怎样才能打好改革组合拳,实现新改革的重大突破?众所周知,顺德素有“中国武术之乡”的美誉,是功夫巨星李小龙和咏春拳宗师叶问的故乡,所以顺德人大多能理解拳术及其运气运力之精髓。我认为,要打好改革组合拳,就必须首先从改革之宪则层面、政府之规制层面和社会之规则层面有一个战略统筹,这样我们才能把握改革规律,分清轻重缓急,厘定改革之序,找准要害要穴。

  在改革之宪则层面,首先要以宪政思维明晰指导改革的最基本准则,理清人大、政党、政府、市场、社会、公民之间的关系。布坎南认为,当我们面对制度改革问题时,必须首先养成一种从立宪视角来思考问题的习惯。我所讲的“宪则”就是指立宪基本原则,也即创制或改革的基本原则与指导思想。过去的一些改革试点轰轰烈烈一阵子,最后却人亡政息或虎头蛇尾,大多从一开始就没有从宪则层面解决好改革战略问题。这次顺德改革提出了“大部制、小政府、大社会”的总体思路,按照我的观察和理解,他们改革的目标是“部门大而服务优、政府小而效能强、社会大而参与强”,改革策略是打破既得利益格局、科学配置权力资源、改变路径依赖、实现政社互动。以权力资源重新合理配置为例,从理想化的学者视角审视,我认为,首先要懂得如何在改革中正确运用执政党的领导权和执政权。成功的改革需要执政党的高度共识、顶层设计与统筹推进,理清执政党分别与参政党、人大、政协、政府、市场、社会、公民之间应有的关系,并通过精准把握火候与分寸来努力实现公意型政党引领下的多元共治。简言之,共产党是公意型政党以公意立场总揽全局,参政党是众意型政党以众意立场参政议政,而执政党要主动改善公意型政党与众意型政党之间的功能互补与政治协商协作关系,在多元协商共治的基础上发挥领导作用;执政党在人大以公众参与立法与监督常规化为基础,通过人大民主议事规则和立法程序,发现、整合、代表和实现最大公意,制订优良之法,保障实行法治;执政党要探索如何在改革中提升政协的宪政地位,既要保障人大常委会的立法权,也要实现政协的审议权,使人大常委会提出的立法草案经过政协审议通过、人大常委会根据修改意见予以修订后最后再由人大常委会或全国人大审议通过;执政党要着力在维护宪治秩序、促进主流共识、扎根公民社会、引领多元共治、坚持民主立法、培养和提名推荐治国理政人才等多个方面展现领导力和执政能力,以未来顺德区区长的选举办法改革为例,区长候选人可以由区党代会通过党内竞争性提名程序产生两个候选人团队,并在区人大围绕顺德区公共政策问题展开竞选,获胜者根据政府组阁制原则组织政府,这一改革通过“党内民主竞争提名、人大民主竞选决定”实现了党内民主与人民民主的有效对接,实现了“治权为民所赋”;地方政府产生后,地方党委主要通过在地方人大的影响力来支持、保障和监督政府施政,改变过去以党代政为以党辅政、以党督政,在一定程度上实行党政分开,支持政府对人大负责、对人民负责;执政党是引领社会并协助社会控制国家机器的工具,所以必须始终保持、改善和加强自己在公私企业和公民社会中的影响力,回归社会、扎根社会、服务社会,永远和社会最大公意站在一起,密切党与社会的血肉联系,并作为社会公意力量的整合者、代表者引领社会发展的方向;要在政府内部实行分权,健全决策体制、执行体制与监督体制,实行科学施政、依法施政、民主施政;要坚定地推动政府放权让利,使政企分离、政社分离,给市场自由,给社会松绑,藏富于民,利归社会;要加强公民教育,提升公民素质,扩大公民有序参与,通过建构公民身份来强化公民责任、公民道德。总之,要在执政层面、施政层面和参政层面理清关系、摆正位置、把握规律、摸准要穴、定向定序、控制节奏,保证改革的前瞻性与有序性。就顺德目前改革的实际来看,政府通过放权让利使政经分离、政社分离,给市场自由,给社会松绑,充分调动了企业、商会、行会积极性,激发和释放了社会活力,开了一个好头。顺德也没有回避党政关系问题,首先从提高行政效率的角度采取了“党政联动”的一些措施,同时,建立代表联系社会制度、搭建代表工作站平台,让人大代表、政协委员和党代表扎根社会、服务社会、引领社会,这些改革举措都具有深远意义。希望今后顺德能在这些社会改革的基础上,继续推进政治改革,通过“党内民主竞争提名、人大民主竞选决定”实现“治权为民所赋”。到那时候,人大、政协与社会力量将成为新的深化改革的动力所在。总之,在这一层面,是“战略决定成败”。

  在政府之规制层面,要在“改革之宪则”的指引下,根据“科学高效、便民为民、公共服务、实行善治”的原则,明晰政府职责,使政府体制、工作机制、工作规程不断科学化、合理化、精细化、高效化,提高政府效能。政府要通过规制市场、规制社会来服务于市场和社会的发展,而规制制度及其规制策略来源于宪则理念指引下的政府理性建构。能否把正确的先进的理念贯彻到政府工作的细节中,是这一层面改革成败的关键观察点。所以说,在这一层面,是“细节决定成败”。

  在社会之规则层面,要由执政党和政府推动培育社会普遍的规则意识,尤其是要在政社互动过程中为“诱致”社会普遍规则的生成创造良好环境。布坎南认为,制度包括政府规制都是理性建构的产物,而规则却是社会演进的结果。建构在理性基础之上的制度有可能被虚置而失效,或者在某种经验条件和现实因素干扰下失灵,但规则往往来自于深厚的社会基础与文化沉淀,是复杂的社会关系自身调节的产物,更具有有效性、长期性、稳定性。要在政府之规制层面实行善治,就必须在社会之规则层面实行基于“规则之治”的自治,并在政社互动中实现政府规制与社会规则的相互协调。“规则之治”不是任何理性任意剪裁的工艺品,而是扎根在社会文化土壤中体现制度伦理自觉意识的鲜活的生命。通过“规则之治”,执政党推动的改革与政府善治得以生活化,新改革理念得以转化为现实的现代生活。所以说,在这一层面,是“生活决定成败”。

  需要指出的是,我对于顺德改革仅仅是雾里看花,还没有机会亲身去考察调研。我期待着能有机会近距离地去细致观察和剖析顺德改革样本,向奋斗在一线的改革者们学习。顺德改革适逢前所未有的战略机遇期,但究竟能走多远,取决于能否练成出神入化的改革战略组合拳。我的建议是,在改革之宪则层面,要有战略眼光;在政府之规制层面,要有精细化落实;在社会之规则层面,要有生活化根基。总之一句话,眼光要高远,举措要精细,重心要下移。做到这些,顺德改革则前景光明,意义非凡,并能获得可持续发展。

  四、浙江复合民主的探索

  浙江被认为是内源主导型和政府主导型的“双重主导的经济发展模式”,国民生产总值、人均GDP和市场化水平也都排在全国前列,近年尤其发展势头强劲,在一些方面超越了广东。浙江民营经济很发达,在这个基础上以私营企业、行业商会为中心的市民社会和以公民社区、公益组织为核心的公民社会都获得了长足发展。浙江花了大力气坚持长期推动“法治浙江”建设,在民主探索方面也一直处于先行状态,例如,产生了广泛影响的温岭民主恳谈会,杭州的复合民主探索,温州乐清的人民听证制度等等。

  近来,杭州的复合民主实践受到了学界关注。杭州率先提出“民主促民生”的政府发展战略,并在复合民主实践中建构了政党、政府、社会合作互动、社会复合主体、市场自治、社会中介体等组织形态,这些组织形态支撑和巩固了复合民主,使复合民主作为人民民主的实践形态在杭州的生产生活领域中成为实实在在的与人民群众日常息息相关的民主形态。林尚立教授和一些学者在去年对浙江复合民主实践做了研究[ii],开始把它概括为一种“复合民主”,并认为复合民主是人民民主的实践形态。在我们看来,这种复合民主还处于早期探索阶段,带有多元协商、多元共治的特点,它与我们所说的基于公意与众意的复合、竞争性民主与协商性民主的复合、党内竞争提名与人大竞选决定的复合等等丰富精细的复合民主模式,还存在一定的距离。

  总之,广东的多元共治、浙江的复合民主、四川的竞争性选举、江苏的公推直选、重庆的民生建设等等很多地方的治理经验与改革探索,都值得我们去深入研究总结。这些地方治理经验,其中很多都蕴藏着宪政社会主义的新的民主政治形式的萌芽。在未来五年里,我们应当继续放权支持地方治理改革探索,并尽快确定改革基础较好的地方县市为政治体制改革特区,出台政策允许政治体制改革特区先行先试、为政治体制改革探路开路。而对地方治理改革探索的跟踪调研,也应成为宪政社会主义研究的重大现实课题。

  [i] 萧功秦.我看宪政社会主义.炎黄春秋,20122. 

  [ii] 参见《中共浙江省委党校学报》2011年第5期发表的一组文章:林尚立的《复合民主:人民民主在中国的实践形态》,黄天柱的《复合民主的绩效》,肖存良的《复合民主的组织形态》,叶国文的《复合民主运行的权力基础》等。

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive