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华生:土地财政的歧路与土地权利的症结

——中国土地制度研究报告之二

作者:华生  时间:2011-10-17

  提要:城市化面临的主要挑战就是在家乡本来有土地和居所的农村移民(其实也包括那些再迁移的中小城镇居民),如何在就业城镇再次安居的问题,其实质,是土地权利的再分配。现在的土地财政,其实是倒卖土地的财政,即城市化扩张需要土地,政府征收土地改变性质,再高价卖给开发商,从而形成政府的重要收入。同时,政府以土地招商引资、用土地融资搞建设又是我国现今GDP竞赛的主要基础和推手。

  土地财政的主要危害是它严重扭曲了政府在市场经济中的功能和作用,并极大地推升了城市化的成本,现在也已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题,如经济发展方式转变和结构转型,政府职能和收入结构转变,城市化与城乡统筹,土地、住房和收入分配,维稳与法治等等,都与土地制度密切相关。

  不搞土地财政,土地制度如何设计和改革?当前关于土地所有权的各种争论其实并未抓住问题的本质。农村土地确权到户,主张不同所有制形式的人在实质上并无分歧,我们的政策规定也是这个方向。现在矛盾和冲突的焦点不在农地农用,而在农地非农用的权利归属,这就是过去长期被忽略的土地开发权问题。

  这样我们就触击到全部问题的症结:在工业化和城市化时代,世界各国土地的所有权与开发权已经普遍分离。土地财产权包括私有产权并不等同于土地的开发权。城市化转型的中国面临的真正问题与其说是土地所有权的形式,不如说是土地开发权的归属和分配。因为如果土地所有者并不自然拥有自己土地的开发权,那么土地开发权归谁所有?它在当今发达的市场经济国家中是如何界定和分配的?土地开发权的不同分配方式是如何使一些后发国家跳过或跌入了中等收入陷阱?中国迄今又是在如何和依据什么规则在分配并产生了怎样的经济和社会结果?更进一步,我们是否还能亡羊补牢,矫正土地开发权的随意剥夺和错误分配给中国房地产市场乃至整个财产和收入分配带来的混乱?

  中国新世纪开始的最大社会变迁是从传统以农民为主体的社会转到现代城市化的社会,由此也产生了农田流转、农民进城、农地转用的新三农问题。其中农田的流转即规模经营的扩大,取决于农民离开农村迁移城镇的规模与速度;而进入城市的农民工及其家属能否真正离开农村、释放出农地,又取决于他们是否可以和能够在就业的城镇举家安居;而他们能否安居,不仅取决于他们是否能有稳定的就业(这一点即便没有近年来愈演愈烈的用工荒,也从来不是主要问题,因为从农民工的普遍称谓就知道,他们离开农村的第一步,就是以找到了工作为前提的),更主要取决于他们是否能和城里人一样,有自己多少体面的稳定住所。因为全球的经验都表明,就业和住所是农村移民融入城市生活的基础,其它的所有权利和保障不过是这二者的附属物。这样我们就来到了问题的核心,即城市化带来的土地占用和进城农民的安居问题。城市化面临的主要挑战就是在家乡本来有土地和居所的农村移民(其实也包括那些再迁移的中小城镇居民),如何在就业城镇再次安居的问题,其实质,是土地权利的再分配。

  土地财政的歧路

  所谓土地财政,其实是倒卖土地的财政,即城市化扩张需要土地,政府征收土地改变性质,再高价卖给开发商,从而形成政府的重要收入。同时,政府以土地招商引资、用土地融资搞建设又是我国现今GDP竞赛的主要基础和推手。但公正地说,讲土地财政是分税制后地方财源不足的产物,或者是地方政府利益使然,因而不可撼动,其实并不客观。因为1990年代分税制及房改开始的相当一些年间,并无土地财政。当时主导的倒是土地开发市场化,即房地产开发商各显神通拿地。那时开发商只要一手搞定城市有可能让出土地的工厂单位或城郊的农村集体,一手公关城市规划部门取得许可,然后支付国家规定的少量土地出让金,就可以拿到开发土地。正是由于这其中的关系拿地、官商勾结、囤地暴富严重到了相当程度,这样有关政府部门才几经酝酿,排除了相当阻力,最后在2004年国家出台了开发土地出让一律要由政府收储,实行土地招、拍、挂的政策。由于土地拍卖的收益,自然进了地方政府的腰包,从而形成了和政府正常的收入即税收财政并列且日益膨胀的土地财政。

  现在对土地财政的批评,主要是说地方政府垄断了土地的一级市场开发权,因而阻碍了市场机制发挥土地供求平衡的调节作用。这里暗含着似乎只要不垄断,政府本身的土地财政也可以存在。应当说从开发商到学界的这个普遍认识其实并没有抓住土地财政的真正问题和要害。因为现世界各国都普遍存在土地严格的用途管制和规划管制,民间开发每一块新地,都要得到政府批准。从这个角度说,土地供给的源头可以说各国都有垄断性。与中国人口资源秉赋、人均可耕地和出口导向型赶超经济模式相近的日本、韩国,在上世纪下半叶他们各自的城市化加速期,无论是日本的民主政府还是韩国长时期中的军政府及民主转型后的新政权,都曾经一度完全垄断了土地一级市场的开发权,但并没有产生土地财政,相反却借助于土地增值的社会分享较好地解决了土地和住宅资源的公平分配、实现了在城市化高速发展阶段的住有所居问题,从而到上世纪末工业化实现、城市化完成(城市化率达到80%以上)时,社会收入分配的基尼系数均保持在0.3以下,几乎接近我国计划经济时代的水平,成为我们今天号称的社会主义市场经济几乎不可奢及的公平目标。可见什么是土地财政的真正问题,人们认识得并不很清楚。

  其实土地财政的真正危害是它严重扭曲了政府在市场经济中的功能和作用,并极大地推升了城市化的成本。政府本来是公共利益的服务者和守望者,但倒卖土地的财政却扭曲了政府角色,使之成为巧取豪夺国民主要是农民土地权利的生意人。从而丧失了政府执法的公正性和中立性。各种违法征地、野蛮拆迁、逼农民上楼都是这种行政权力在利益驱动下的必然产物。这种倒地财政还进一步产生了两个扭曲的结果:一方面,因为政府本身靠土地买卖差价牟取暴利,自己的获利从而征地价格的确定从来缺乏正当性和合理性,这必然激起政府与民众的对抗,推动被征地者要价攀比和城市化的成本迅速上升。另一方面,由于土地财政的绝对收益取决于卖地的数量和价格。这样地方政府又和接盘的房地产开发商形成了生物链上的利益依存关系。地方政府成了房地产价格高企的共谋者。地产暴利和金融倾斜造成了各行各业进军地产的产业空洞化,但由于楼价和土地价格直接影响地方政府的偿债能力和银行的资产安全,宏观经济政策在很大程度上被房地产市场绑架。

  因此很显然,倒地财政完全是政府行为的异化,现在也已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题,如经济发展方式转变和结构转型,政府职能和收入结构转变,城市化与城乡统筹,土地、住房和收入分配,维稳与法治等等,都与土地制度密切相关。

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