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中国土地制度改革何处去?

——访著名经济学家华生教授

  时间:2014-05-13

 

  十八届三中全会关于全面深化改革的决定中,有诸多涉及到城市化和土地的内容,相关条文争议颇大,不同的角度有着甚至截然相反的理解;土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。近日,就土地政策的相关问题,包括土地制度改革中的难点问题及未来走向,记者采访了著名经济学家华生教授。

  新老三农问题的区别

  记者:土地问题受到越来越多的关注,这是不是一个如何强调其重要性都不为过的问题?

  华生:土地问题太重要了。在上届总理召开的一个座谈会上,我讲土地问题,最后的一句话就是,“中国共产党是靠土地革命上台的,土地问题搞坏了,就会动摇国本。”所以,土地问题,不仅是一个单纯的土地问题,对于我们今天城市化的建设,包括整个经济发展、国家稳定、共产党执政,我看都是基础。

  记者:您认为,“农业社会农民的最高理想,这在中国已经完全实现了”,这也就是您所谈到的“老三农问题”的解决吧?从本质上讲,“老三农问题”究竟是个什么样的问题?

  华生:中国几千年农业社会,从来都有土地问题。在皇权社会的时候,一代王朝倒台除了外敌入侵,基本上是因为土地问题。土地兼并,流民遍野,农民起义,帝国王朝就垮了。

  我们讲到农村的问题有三农,农村、农业、农民,传统的土地问题,我给它称为“老三农问题”,其核心是土地所有权问题,是土地怎么分配,是平均分配,小农自己都耕者有其田,还是这个土地是少数大地主的,为别人干活打工。所以传统社会的土地问题,主要是土地的分配。分配的均不均,这是传统土地问题的核心,“老三农问题”的本质所在。老三农还有一个问题就是土地所有权与王权的关系,即税赋的问题,中国几千年来,一个新王朝上台了就要轻徭薄赋,最后垮台了,就是因为赋税太重,民不聊生。

  中国共产党执政以后,在相当长的时间当中面临的还是“老三农问题”。改革开放开始就是把这个地分给每个农户,而且是按照非常平均的,应该说是中国历史上最平均的方法把土地分给农民。包括1980年代初的改革从农民家庭土地承包开始,说实话,它做得还是和50年代的土地改革一样,解决的还是平均地权的问题。

  我们在80年代解决了土地平均分配的问题,带来了当时农产品的极大丰富。然后,我们在90年代遇到了什么问题呢,是赋税问题。有一个乡党委书记当时给朱镕基写了一封信,说农民真苦,农业真危险。就是赋税太重了。地方上各种各样的摊派,都跟这个国家农业税捆在一起。江泽民、朱镕基时期,采取了很多措施来解决赋税问题。这个问题是在胡温时代最后解决的,就是把农业税干脆取消了。

  之所以能够彻底把农业税免掉,是因为到了工业化、城市化的时代,我们不依赖农业的税赋了。相对几万亿的财税收入,农业税加起来几百亿是一个零头,我们可以根本不要。我们今天的政府开支用不上农业税,而且现在这些年来是回过来了,拿钱来回哺农业。

  所以“老三农问题”,第一解决了土地的均分问题,第二是解决了农业的税赋问题。这两个问题解决了以后,对于传统的农业社会来说,这就是最理想的境界。最高就到这一步,不可能再高了。中国农民能想象的就是自己有田,这个田别人又是拿不走的,然后还不用交税赋,种出来的东西都是自己的。这是农业社会农民的最高理想,这在中国已经完全实现了。

  记者:我们现在所讲的“新三农问题”与传统的“老三农问题”的根本区别在哪里?

  华生:新三农和老三农的根本区别,就是说,这个问题不是从农业来的,已经完全跟农业没关系了,而是跟我们今天的工业化、城市化有关系。由于到了城市化、工业化的社会,我们出现了新的土地问题。老的土地问题,已经解决完了,但是新问题却是越来越大。

  记者:“新三农问题”具体来自哪里?

  华生:新三农是三个问题。第一是农民外出打工,这个问题跟土地承包有关系。土地承包以后,我自己的庄稼怎么种我自己来管,农业大部分时间是不用干活的,所以他才外出打工。我们这几亿农民工住不下来的关键问题还是“地”,因为他在原来的地方有地,但是现在到新地方他没地,所以他没地方住,这个问题我们还没给他解决。第二个问题是土地流转问题,就是报上天天讲的。土地为什么流转,因为外出打工,家里面地不种了,所以就产生流转的问题。第三个问题是土地的非农使用。农业社会的土地一定是种粮食、搞农业的。现在因为工业化、城市化,我们就把原来农业用地大量改成非农业用地。这个问题是吸足了眼球,报纸上讨论,大家一讲到这个问题,那眼睛都是放光的。为什么,那是有钱。土地只要非农使用,所有的钱就从里面来了。地方政府卖地,房地产商赚钱也要靠它,谁能有本事圈到便宜的地,那谁就发财了。

  记者:您上述谈到了农民外出打工、土地流转及土地的非农使用三个“新三农问题”,在目前的中国社会,这三大问题都很难解决吗?

  华生:新三农的问题相对更复杂,这里面每一个问题都很难。相对来说,第二个农地流转要好一点,但也不容易。第一个问题和第三个问题都不好解决,最复杂的利益所在是第三个。第一个问题要解决农民打工后的安居问题、市民化问题,要花钱,所以大家绕着走。第三个农地非农用,是来钱的地方,大家抢着上。不同的人从不同的角度说不同的话,这也就是我们三中全会关于土地问题的决定。为什么写出那么一个稿子来,就是各种不同意见的碰撞,到最后变成这样一个人们解读不同的大方案。

  农民工如何实现市民化

  记者:曾经有很多人认为,农民工这种形式是中国城市化道路的一个特色,现在好像没有了这种说法?

  华生:现在提的是新型城镇化,其核心是人的城镇化。这在某种意义上暗含着否定原来的路,就是说你不能光搞土地城市化。城市化的本质就是农民变市民,农民不变市民的城市化,跟城市化的概念都是相反的。但话说回来,农民进城打工,在一定历史阶段上是我们国家的一个特点,全世界基本上没有。农民进城打工以后,没有城市户籍,在城里面没有地方住,没有安排地方让他们住,这只有中国有,这个情况很特别。其他国家至少是可以搭贫民窟的,没地方住,那我在公园里面把这个搭起来,占了一块地方就开始搭了,这在发展中国家是特别多的。我们的管制能力很强,所以基本上管住了。但是到了第二代第三代农民工,他们从小就没种过田,也不可能再回农村了,这时农民工还不能在就业城市落户、市民化,那就可能要出现大的经济和社会问题。

  记者:农民工市民化是必须要走,还是也仅仅是我们的自我选择?

  华生:农民工市民化对我们的意义,这还要看一看世界上的大事。在农业社会,基本上都是农民。应当说人类从几千年前进入文明社会开始,人大概能够有语言、有文字就开始有城市。但是城市在农业社会这几千年当中,城市人口始终占整个人类人口大概5%左右,最多不足10%,包括像中国的唐、北宋、明、清最繁荣的时候,城市人口也就是这么多,西方也是这样。整个农业社会的一个特点就是,基本上是简单再生产的循环,剩余农产品有限,生产力进步非常缓慢。城市化在18世纪之前全球都是个位数。1900年的时候,我们清朝皇帝还在,那时候全球的城市化率是16%;过了100年,到2000年的时候,全球的城市化率是42.7%;现在全球城市化率已经过了50%。联合国人居署预计,到2050年全球的城市化率是67%,到这个世纪末应该是80%以上。也就是说,我们生活的这个世纪是人类,包括我们中国人,从农业社会完成向城市社会转变的最后一个世纪,这是全球的大趋势,不是我们喜欢不喜欢的问题。

  记者:谈到农民工市民化问题,城市化率是我们不能回避的问题。目前,不同统计口径算出的城市化率相差很大,这其中有着我们不得不面对的巨大问题吧?

  华生:的确是这样。我们现在有2亿多农民工,再加上他们的家属就有4、5亿人。现在的城市化率去年底到了53.7%左右,但是按照我们公安部的城市户籍人口,城市化率只有35%,两者之间相差出的那2、3亿人就是进城打工的农民工,包括我们家里请的小保姆。这个城市化率,在我们城市化的阶段后期,应该说是太低了。

  今天中国户籍城市化率才35%,我们面临着如何让大量的农民能够在他们就业的城市安居下来的问题。我以前就一直说,现在中国城市的户籍比美国的国籍、比英国的国籍还要困难。我在英国读大学,你在英国合法工作4年就可以申请永久居民,再过1年就可以申请国籍。在我们北京工作10年也申请不了。这是一个角度,我们现在面临的,农民进城以后不能够市民化,这跟世界潮流已经开始很明显的脱节,对我们下一步的经济社会发展也构成了非常大的威胁和挑战。

  记者:能否请再具体分析下,您认为农民工问题将会如何影响中国经济社会的发展?

  华生:我们现在的经济遇到了挑战,跟这个有非常大的关系。农民工在城里面的消费能力很有限,因为他主要都是存钱的,存钱以后回家盖房子,回家盖房子他还不住,他在城里面又没房子,然后家属不能带来,子女还有几千万在老家留守。我们现在人均GDP已经到了6000到7000了,这时候经济要升级,首先劳动力就升级不了。这几亿人,对我们来就,既没有强大的消费能力又没有劳动力素质的提高。这是中国经济今后所面临的主要挑战。从社会来说,有几亿人居无定所、家庭不能团聚,这是巨大的不稳定因素。

  记者:李克强总理在政府工作报告中讲到“三个1亿人”的计划,这一计划如能顺利完成的话,对于实现农民工市民化的意义重大。这一计划的实现将可能面对什么样的问题?

  华生:总理讲话讲了“三个1亿人”的问题,这是我们下边要做的大动作。在沿海地区安排1亿农民工落户,在中西部地区安排1亿人就地落户,另外的1亿就是城市的这些棚户区的改造。这个计划要是完成的话,意义非常重大。

  但是,这个可不容易。因为“三个1亿人”全是花钱的事情。能赚钱的事情,不用你号召大家都搞起来了,花钱的事情号召也没用。每个环节,差一个环节,最后都是落空的。但是,我认为还是一个很巨大的进步。因为总理不是代表个人,实际上是中央的一个重大决策。这个时间表是2020年,实际上也就是6、7年的时间。这6、7年要完成这3亿人,那可是很了不得的。但是就像我们说的,这些措施能不能到位,钱从哪来,还是一个大问题。过几天,发改委的城镇化规划会公布,里面会说得更详细一点。但是,真正的措施肯定还需要下功夫去做,去制定、去落实。

来源:国家行政学院学报 [关闭] [收藏] [打印]

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