贾康:5级政府切割税源现状必须改变

  时间:2010-11-01

  当下对于高房价症结的种种分析中,有一种很有影响的声音正在形成,那就是现行的财税制度设计,特别是分税制的现状,已严重影响地方政府尤其是基层政府发展第三产业的积极性,并促使形成土地财政。近年来,舆论一直有人在强烈呼吁:只有真正解决了土地财政的问题才能解决高地价,进而才有可能从根本上解决高房价。中央也屡次表态要加快财税体制改革,但实际的推进却比较缓慢。
  中国地产界著名人士、万达集团董事长王健林近日撰文提出,中国高房价的四个根本形成原因中,首先一个就是财税制度不合理。王健林认为,解决国内高房价问题要靠制度改革。王健林是全国政协委员,他前所未有地亮出这一观点,很可能意在推动楼市调控政策考虑新的着力点。
  那么,已实行16年的分税制,在严峻现实的压力之下,将何去何从?
  财政部财政科学研究所所长贾康先生对于分税制改革问题曾有很权威的分析和判断意见发表,8月18日,贾康接受《华夏时报》记者专访,从学术角度,更为全面深入阐述了他的政策主张。
  分税制之功过
  《华夏时报》:对于目前地方财政的困难局面与实行了16年的分税制之间的关系,您怎样看?
  贾康:我们需要首先对1994年之后的简况做一些基本的分析。
  1994年之后,在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下,中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升,而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来,欠发达地区对此反应最为强烈。
  本来,使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配,并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致,正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在,那么为什么在现实生活中却没能体现出来?
  其基本原因在于,1994年之后,由于多种原因,省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展,直到目前,总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道,现行财政分配关系中的矛盾和困难(特别是基层财政困难)其原因不在于分税制,而恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题,并不是分税制之过,恰恰是在省以下各级的体制过渡中,没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大之过。不按划分税基模式,而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系,使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大,转移支付也很难做到位。
  客观地说,1994年后,中央财力比重提高是必要的;省级财力比重提高也并非全无道理,但应考察其后对县乡转移支付是否加强;“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素,但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺,财权配置不得章法,财权重心上提后转移支付又跟不上力度,使最困难的状况出现在县乡基层。
  当然,这种基层困难,与中央层级转移支付力度虽在努力提高但仍远远不够也有关。从1994年至今,中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重不断增长,可谓已竭尽全力。但是,如果省以下体制不按分税制思路构建好,面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异,光靠中央转移支付必定是力不从心、事倍功半、难以为继的,不可能形成合理的长效机制。
  进一步分析,十余年间分税制之所以在省以下难以真正贯彻和推行,问题的症结表现于:在我国,把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分,是“无解”的。五级财政、五级政府的框架,与分税制在省以下的落实之间,存在不相容性质。且不说欠发达地区,即使是在发达区域,省以下的四级如何分税?按现在的基本框架,是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。
  因此,近年地方基层财政的困难加剧,在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致(从国际上看,也找不到五级框架下搞分税制的经验,普遍模型是“三层级”)。
  《华夏时报》:有人提出了不同于1994年全面分税改革框架思路的“区别对待”思路,您怎样评价这种思路?
  贾康:面对地方县乡财政困难等问题,有一种意见认为分税制只适宜于中央和省级之间,而省以下不宜提倡都搞分税制,主张区分发达地区和落后地区,落后地区不搞分税制。这种思路和主张,可简称为“纵向分两段,横向分两块(类)”。
  我认为这种观点忽略了市场经济新体制所要求的总体配套,背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则,实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向,是不妥的。
  在中国渐进改革中,采取种种过渡措施,以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建,是一种必然的选择,但分类指导中,决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排,放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。
  在战略高度上看问题,应有明确的认识:以分税制为基础的分级财政,是市场经济新体制所要求的财政体制配套,需要在统一市场构建中,逐步使之上下左右贯通运行,过渡措施不应成为实现中长期目标的障碍。
  搞市场经济,为什么财政体制必须要搞分税制?对此早已有许多讨论。简而言之,财政体制如要适应市场经济的客观要求,“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,除了分税制之外,别无他途。
  《华夏时报》:然而16年来,为什么不少人感觉并没有看到分税制在处理中央与地方关系上的积极意义,还有许多指责批评?
  贾康:一些观察者未能明确认识目前我国省以下其实尚未真正进入分税制状态,所以把针对现存负面问题的板子望文生义地打到“分税制”身上,表现为对分税制的不满意,板子是完全打错了地方!另外,许多人谈到分税制时,往往只认为它是处理中央与地方关系的,其实在一定意义上说,这一体制对于整体改革更具前提意义。
  首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系,即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结,将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位,由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题,即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。同时,分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”(“一定×年不变”)的“体制周期”,可以形成稳定、规范的中央地方间、政府各层级间的财力分配关系和地方政府长期行为。
  总之,对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果必须肯定和维护。当时,在中央与省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架,并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题,是在正确的大方向之下合乎实际的过渡安排,意图是随着统一市场的逐步发育和完善,使分税制在省以下也逐步进入较为规范和贯通运行的境界。目前的任务是如何真正破解在省以下贯彻落实分税制这个难题。

来源:华夏时报  [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive