靳东升:我国资源税的现状、问题和改革

作者:靳东升  时间:2011-09-16

  资源税是环境税收的重要组成部分,通过征收资源税,可以将开采、利用资源的外部成本内部化,提高资源利用效率,减少资源浪费,促进节能减排,达到保护环境的目的。当前,我国可持续发展遭遇资源瓶颈制约,资源税制到了必须进行改革的时候。

  一、现行资源税制概述

  无论是发达国家还是发展中国家,对资源产品征税已成为通行做法。资源税在西方发达国家属于绿色生态税收,主要目的是保护资源的合理利用,减少环境污染。我国资源税也是在改革开放、经济快速发展的形势下应运而生的。

  (一)资源税的产生和发展

  资源税是为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用而对资源产品征收的一种税。1984年9月18日,国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,规定从当年10月1日起开始征收资源税。当时的征收对象仅限于原油、天然气、煤炭三种产品,征收上采取按销售利润率设起征点、超率累进征收的办法。同时,国务院又发布了《中华人民共和国盐税条例(草案)》,将盐税从原工商税中分离出来,成为一个独立税种,实行从量定额征收。

  随着经济的发展和资源企业情况的变化,资源税在诸多方面出现了不适应的现象。为此,从1986年开始,国家对资源税不断进行调整,先后进行了征收办法、纳税地点、征税范围等改革完善工作。1993年12月25日,国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》,从1994年1月1日起施行,对资源税进行了重大改革。财政部于1993年12月30日发布了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。这次改革主要在以下几个方面做了较大调整:一是恢复和扩大了资源税的征收范围,将实际征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿和盐等七个类别,同时取消了盐税;二是拓宽了资源税纳税人的范围,将资源税的纳税人拓展为在中国境内开采条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人,包括外商投资企业和外国企业;三是改变税额标准的确定办法,在沿用原有从量定额征税办法的基础上,根据客观经济条件的发展变化,对税额进行了重新核定;四是以应税产品的征税数量(销售和自用数量)为计税依据;五是规范了纳税地点,明确规定资源税的纳税地点在采掘地。

  同时,按照1994年分税制财政管理体制的规定,除海洋石油资源税作为中央收入以外,其余资源税作为地方收入。1994年全国资源税收入仅有45.5亿元,2008年已经达到301.64亿元,收入增长很快。但是,资源税占全部税收收入的比重仅略高于1%,比重很小。①尽管如此,资源税却是地方财政收入的一个稳定来源,具体到某些地方甚至是重要的收入来源。

  2000年以后,根据资源税运行中的实际情况,国家对资源税部分应税产品的税额、征收管理等方面又相继进行了局部调整,这些调整说明中国政府对资源税的地位和作用认识不断深化,运用资源税改变过度开采资源现状的意图也日趋明显。尤其是2007年之后,对煤炭、有色金属矿产品、其他非金属矿产品的税额调整是在中央大力倡导节约型社会建设、大力促进节能减排的形势下提出的,针对性较强。

  (二)现行资源税的主要特点

  资源税总体的征收原则可概括为“普遍征收,级差调节”,即所有开采者开采的所有应税资源产品都应缴纳资源税;同时,开采中、优等资源的纳税人还要相应多缴纳一部分资源税。与货物和劳务税、所得税等税类相比,现行资源税主要有以下几个特点:

  1.具有特定的征收范围。从广义上讲,人力、物力、财力都是资源,但在理论上作为资源税的征税对象限于具有商品属性的自然资源,如矿藏、水源、森林、山岭、草原、滩涂等。中国现行资源税只对完全商品化的矿产品和盐征税。而矿产品和盐又限于这些产品开采阶段的自然产品,对其深加工产品不征收资源税。目前在中国征收的城镇土地使用税、耕地占用税与上述对矿产品和盐征收的资源税,都具有调节资源级差收入的特性,在理论上它们共同构成了资源税类。其主要区别就是城镇土地使用税、耕地占用税只是对单一的土地征税,而资源税课征的自然资源品种相对要广泛得多。

  2.兼具强制性和有偿性的特征。在我国,国家既是自然资源的所有者,又是政治权力的行使者。资源税实质上是国家凭借其政治权力和对自然资源的所有权双重权力对开采者征收的一种税,因而兼有强制性和有偿性的特征。

  3.从量定额征税。现行资源税按吨、立方米等自然计量单位确定应税产品的税额,从量定额征收,而不是像多数税种那样从价定率征收。从量定额征收方法具有简便易行、征纳成本低的优点,但也有调整不及时带来的资源税几乎没有价格弹性的缺陷。

  4.实行差别税额,分档进行调节。现行资源税基本上是根据资源开采条件(包括资源品位、储量、开采难易等)的优劣并适当兼顾企业负担能力而确定差别税额的,以调节资源级差收入。增值税、消费税等货物和劳务税一般只是一个产品或若干产品(行业)适用一个税率,而资源税对同一个应税产品可按不同开采者的资源状况设计几个甚至更多档次的税率,这是资源税最显著的一个特征。资源税既可以横向调节不同产品之间的级差收入(如目前原煤的最高单位税额低于原油的最低单位税额),又可以纵向调节同一产品内部的级差收入(如原油的资源税率按不同条件的采油企业从每吨8元到30元不等)。

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