剧锦文:“改革滞后型国有企业”的行为与风险

作者:剧锦文  时间:2012-03-23

  将现有的国有企业进行不同分类,是进一步深入研究国有企业问题的需要,同时也是制定关于国有企业政策的重要前提。由于种种因素,我国的国有企业在20多年的改制进程中,在制度的进步上已经表现出明显的“先进”和“落后”。笔者曾将率先进行改革并在企业制度方面有较大突破的国有企业定义为“新型国有企业”,现在有必要将那些落后于我国企业改革进程,在制度上仍然保留着原来企业特征的国有企业称作“改革滞后型国有企业”。“新型国有企业”由于较好地进行了制度转换,在一定程度上规避了制度风险,因而基本能够适应市场经济的竞争要求。“改革滞后型国有企业”也不完全等同于“经营不善”的企业,经营不善的企业也许其制度是合理的,但由于资本、技术和市场等方面的约束而使经营状况不理想,而“改革滞后型”的国有企业则首先面对的是来自其基本制度的约束,更为严重的是,在市场经济不可阻挡的渗透下,市场经济的许多规则在这些企业内部以非正式的、扭曲的方式已经或正在发挥着作用。而这种作用的结果并不有助于企业形成适应市场竞争的能力,反而进一步造成企业制度与行为更深刻的矛盾和扭曲,给企业带来更大的制度性风险。

  一、改革滞后型国有企业的基本特征与行为

  1.单一的产权结构。改革滞后型国有企业最显著的制度特征在于企业产权结构的单一。计划经济对企业的本质要求是单一的所有制,国有企业就是最标准的企业形式。市场经济是横向的竞争性经济,它并不必然要求企业产权结构的绝对单一,它更本质上排斥政府充当企业的所有者。然而,改革滞后型国有企业恰恰在企业的产权结构转换上没有跟上我国国有企业产权改革的节奏和步伐,产权结构的性质同计划经济时的国有企业没什么两样。单一的国家所有制不仅无法借助其他投资人的资本及其参与企业运作的积极性,更使企业长期陷入“公地”的悲剧。众所周知,产权结构单一已经成为改革滞后型国有企业一切病症的制度根源。

  2.治理结构的家族集团化。改革滞后型国有企业在治理结构上与计划经济时期国有企业相比,是变化最大的方面。经过20多年的分权式改革,在政府已经放松对企业绝对控制的条件下,“内部人”利用逐步扩大的权力渐渐构筑起有利于自己的企业控制结构。他们不仅在企业的重要权力部门安排“自己人”(多数是直系亲属),在利益最大、较大的部门也同样如此。在这些企业内部已经形成一个具有网络特征的特权层级或利益集团并牢牢控制着企业,作为所有者的政府已经成为企业不知情的“外部人”,企业的普通职工则日益处于不利和无助的境地。

  3.企业目标受制于企业内部的利益集团。企业理论告诉我们,企业的经营目标取决于对企业具有实际影响和控制力的机构或个人。现在,对改革滞后型国有企业有实际影响和控制力的,只有具有家族性质的内部利益集团,政府和普通职工事实上已经不能决定和影响企业的经营目标。家族利益集团利用国有资产和企业的其他资源首先追逐自身利益的最大化,而作为真正所有者代表的政府利益或目标以及职工的利益事实上已被放在次要地位。

  4.收益分配的职务化与职务的货币化。拉开企业分配的档次本来在于否定计划经济的平均分配,在于激励企业中有贡献的人。在改革滞后型国有企业内,收益的分配也已“打破”了平均主义,但分配的原则并不是以贡献大小为基准,往往是以职务的高低为基础(尽管政府已经明令取消企业的行政级别,但实际上这类企业仍然保留着行政级别制)。比如企业完成计划任务,企业的最高领导人与普通职工的奖金分配最高能达到上百倍。在家族化的情况下,就会进一步加剧企业内部家族利益集团与普通职工之间的分配不公,激化职工与企业领导层的矛盾。同时,由于这一分配制度的特点是向职务倾斜,客观上就激励了人们对职务的追逐。家族通过裙带关系获得职务,而家族外的人就只能通过市场化的办法来获得职务,这就为拥有人事权的某些企业领导者提供了寻租的机会。

  5.人才的大量流失。改革滞后型国有企业权力与利益向家族利益集团倾斜的后果,必然使企业的技术人才、管理人才丧失发挥其才能的空间和机会,同时也会因科层式的不公分配而严重挫伤人才发挥其才智的积极性。在比较利益的驱使下,这些人才自然选择离开企业,已经形成了企业人才的大量流失。另外,由于没有形成重视人才的理念和机制,其他的技术人才也不愿进入这些企业。持续的人才只出不进,使改革滞后型国有企业已经出现了技术与管理人才匮乏、断档的现象。

  6.国有资产的大量流失。改革滞后型国有企业不仅存在人才的流失,国有资产也以各种方式在流失。其中最典型的有:新项目建设过程中某些企业领导会同承包商串谋,内部人合谋私分国有资产,以及企业领导通过其亲属所办的经济实体,转移企业的国有资产包括企业的利润的关联交易。由于缺乏严密有效的内、外部监督、惩罚机制,企业内的家族利益集团当然会利用一切机会盗用企业的国有资财,这同时也为普通人盗用企业资财起到了示范。

  7.行为短期化。许多改革滞后型国有企业依然同政府保持着更密切的关系。企业的主要领导人仍然由政府来选择,甚至一些特大型国有企业的领导人还可被选进政府重要的领导岗位。因此,一旦某人被选拔到企业的领导位置,在短期内实现业绩大幅度提升的愿望就十分强烈。他们会不择手段地采取拼设备、拼资源在短期内实现其目标,至于设备是否过度劳损、资源采伐是否合理等可持续发展问题就成为次要的事情。笔者曾对某国有矿业企业的非正式调查了解到,原本一个矿区按照较科学的方案能开采近百年,现在经过几任领导的掠夺式开采,这个矿区能够维持30年就不错了。对资源的掠夺式采伐,造成大量稀缺的国有资源的永久性减损,这比直接盗用国有资产的造成的流失更为可怕。行为短期化的另一原因还在于这些企业的许多领导人当初为取得领导职务进行了大量个人“投资”,一旦到了领导的位置,尽快收回初始投资的心理也会驱使他们采取短期行为。

  8.  隐匿企业经营与决策的信息。改革滞后型国有企业在治理结构方面的家族化还使企业的信息更加不公开、不透明、不真实。由于这类企业的信息基本被家族内部人控制和操纵,外部人和企业普通职工很难获得企业的真实信息。当被迫或需要向上级、政府提供信息时,首先考虑信息的披露是否损害家族集团的利益,并与上级展开博弈,使上级部门难以知晓企业真实的经营情况。尽管政府企图通过派驻监事会、稽查特派员以获取企业的真实信息,事实证明这一制度的作用有限;至于对待内部职工,内部人不仅可以轻易做到封锁信息,要提供也是一些不重要的、零散的甚至是虚假信息,使普通人难以对企业的经营状况有一个真实和系统认识。

  总之,改革滞后型国有企业由于基本产权制度没有改革,在市场经济规则下,内部人却日益成为追逐自身利益最大化的“经济人”,因此,企业是在一个矛盾的制度框架内运行,其行为必然被扭曲,这种变形的行为事实上在不断地侵蚀着企业的财富,形成一个无效的资源耗散结构,这当然无助于企业竞争能力的提高。所以,改革滞后型国有企业正处在巨大的制度风险和经营风险之中。

  二、企业改革滞后的原因

  “改革滞后型国有企业”尽管数量不多,但都有一定规模。它们不仅直接拖累并延缓了我国国有企业改革的进程,更使巨大的国有资产时刻处于风险状态,那么,是什么原因导致了这类国有企业的改革滞后呢?笔者认为主要以下几个方面:

  第一,政府早期确立的某些“特殊行业”需要政府绝对控制的战略,使这些行业中的国有企业失去了改革的机会。众所周知,我国的改革是在计划经济的基础上进行的,随着改革的深入,政府虽然日益明确了只有从根本上改革国有企业的产权制度,才能使这些企业的效率得以提高,也才能增加政府的收入。但政府也看到,对某些垄断性行业仍然实行国有制可以保住行业的垄断利润,这正是这些行业国有企业改革滞后的重要原因。当然,当初政府圈定的所谓“特殊行业”也正在逐步被一般化和市场化,也为这些行业中的国有企业改革扫清了政策障碍。

  第二,区域经济市场化程度及改革氛围的影响。统观全国国有企业改革的大局,我们不难发现改革滞后型国有企业多数分布于我国经济市场程度较低、整体改革氛围不太理想的中、西部及东北地区。这些地区国有企业的比重本来就很高,加之外部的市场化程度及改革的氛围难及改革较快的地区,这样,国有企业至少难以在本区域内形成较激烈的市场(包括制度市场)竞争格局,在这些地区的企业生态圈里也没有更大的压力迫使企业通过改制以提高经营效率和生存能力。长此下去,这些地区的国有企业就在制度上整体落后于全国的改革进程。

  第三,企业内部利益集团的抵制。国有企业早期“放权让利”式改革,逐步使国有企业获得了许多权力。这一方面增强了企业的经营活力,但始料未及的是培育了一批企业的“内部人”,实际上政府放给企业的权利多数被内部人所拥有,即“内部人”成为早期国企改革的既得利益者。既得利益集团的形成并迅速膨胀返过来又成为一股日益强大的阻碍企业改革的势力,他们肯定拒绝有损于其控制权的任何产权制度改革。如果实在顶不住改革的压力,他们会选择做做样子,甚至是名借改革之法实强自己之权利,企业难以在建立现代企业制度上有实质性进展。

  当然,导致企业改制滞后的原因还有很多,比如,企业内部人的素质的高低、企业负担的大小等等,但笔者认为这些并不是主要因素。那么,现在应当对改革滞后型国有企业采取什么样的政策呢?

  三、关于解决“改革滞后型国有企业”问题的对策

  首先,政府应当采取强力措施,对改革滞后型国有企业的产权制度实施更大胆改革。各级政府应对所属国有企业进行逐一排队,对那些产权制度仍然保留单一状态的国有企业,政府要发挥主导作用,在给予必要政策优惠的同时,拿出一定的精力甚至一定财力,在尽短的时间内,使这些企业的产权结构有一个实质性变化。这些年,我国的许多国有企业在进行产权多元化方面进行了大量探索,有很多有益的经验完全可资借鉴。

  其次,对企业的家族利益集团问题必须予以高度重视,积极探索破解对策。国有企业内部的家族利益集团对政府、对企业没有什么好处,是一种腐败在企业中的表现。政府应当会同纪律监督、司法检察、经济审计和群众举报,对家族化比较严重的国有企业进行重点审查,一经查明就要追索到底,并给予严厉惩处,从根本上铲除家族势力,而不能过多考虑这些领导曾经做过多大的贡献。不然,家族利益集团不仅会危及企业的生存,甚至会导致社会的不安定和国家利益的更大损失。

  第三,企业领导人的市场化选拔。改革滞后型国有企业已经形成了内部“晋升”的关系通道,这只有助于强化内部人的势力。要想打破家族利益集团恶性的内部人控制,需要通过企业领导人的市场化选择。在各级政府国有资产监督管理委员会逐步建立并不断完善其功能的基础上,国资委应当将市场化选择国有企业领导人作为重中之重。在企业高层领导通过市场方式解决之后,对企业内部的中层领导也要切实进行市场化选拔。

  第四,注重企业绩效的长期考核。国资委对企业领导的考核不仅要看其短期的经营业绩,更要看其长期绩效。正是从这个意义上说,在国有企业内部推行年薪制甚至期权、期股和经营者持股等模式对于克服企业内部人的短期行为是有意义的。

  第五,重视企业内部的弱势群体。改革滞后型国有企业的普通职工在扭曲的企业制度中越来越处于不利地位,这既是内部人强势控制的结果,也反过来进一步强化了内部利益集团的势力。但企业普通职工毕竟是企业的一支重要力量,重视企业职工积极性的发挥,构建职工参与企业决策、监督领导人的行为的机制,给予他们必要的知情和质询权力,是制衡落后国企内部人的重要制度选择。

  第六,政府和银行等信贷机构要认真甄别经营业绩不佳的企业的深层原因,如果是由于制度质量导致的经营问题,则应在改革的政策支持上酌情考虑,银行应对这种企业的贷款持更谨慎的态度。

  改革滞后型国有企业就是受制度约束较强的企业,这类企业一旦制度的坚冰被打破,仍然具有良好的发展前景。

来源:中国社会科学院经济研究所 [关闭] [收藏] [打印]

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