匡贤明:全面深化改革阶段的改革方法

作者:匡贤明  时间:2016-05-03

  前 言 

  改革是解决中国发展进程中应对所有挑战、解决所有问题的根本出路。由于改革开放带来的巨大增长效应与社会福利增进效应,各方面对“要改革”形成了难得的广泛共识。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是各方改革共识下形成的改革顶层设计方案。这个改革方案的指导思想、战略重点、改革措施等有多方面的突破,在一定程度上超出社会预期。然而,在“要改革”这个大的问题解决后,“怎么改”就成为决定改革成败的重要因素。尤其是在利益关系深刻复杂变化、既得利益格局基本形成的情况下,如何实现改革的有效突破,成为各方关注的焦点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建立中央层面的全面深化改革领导小组,在体改委(体改办)撤销十余年后重新成立高层次的协调机构,无疑有助于改革的突破。

  但是,“改革改变改革本身”——改革带来的发展,改变了现有改革方法赖以成功的基础和条件。随着内外环境变化,曾经成功的改革方法可能会引发激烈的社会冲突;而过去难以实施的改革方法却有可能“柳暗花明”。作为研究者有必要系统而独立地思考过去我国改革成功的经验,前瞻性地思考新阶段如何有效地调整改革方法,借鉴老体改委的经验,为实现改革突破奠定重要基础。

  基于这个目标,本报告将分三部分进行分析。第一部分,从理论与实践回顾出发,力图总结过去改革方法的成功之处;第二部分,构建三张简要分析图,分析当前及未来5-10年改革环境的变化趋势;第三部分,提出创新改革方法的一些基本思路。

  (注:本报告为《改革方法论与推进方式研究》一书的专题报告,初稿写于2013年9月,正式刊用于2015年7月)

  一、35年改革方法的成功之处:理论与实践的回顾 

  中国35年的发展取得的成就世所公认。但这个成就的根源何在?各方观点不一,但都无法回避改革方法上的分析。我国探索了一条大国成功从计划经济向市场经济转型、从封闭经济向开放经济转轨的改革路径。因此,本部分首先从理论与实践角度列出改革方法的成功之处,并且放在激励-信息的框架下进行总结。

  1. 改革方法的分歧与邓小平的威权 

  

  改革方法上的研究与争论,一开始就伴随着改革的起步。回顾过去35年改革方法理论的研究,主要有以下几组关系:

  (1)渐进与激进。改革之初,由于信息缺乏和经验空白,我国改革完全是边走边试,“草鞋没样、边打边像”,很难谈上有改革模式的鉴别与自觉选择问题,也不存在一套事先设计好的完整改革方案,甚至不存在人为的设计。对决策者来说,最稳妥、风险最小的方法是,对未知的领域,采取“试水”的办法而不是激进的“休克”疗法,一下子取消或废止计划体制。通过放调结合、双轨推进,逐步发展市场经济和转化计划体制。更重要的是,在这个渐进式的进程中,“干中学”,不仅扩大了改革的信息量,而且有助于探索有效的方法。由此避免了许多国家在经济转型过程中的增长中断和社会混乱,保持了一个持续高速发展的增长趋势。

  应当说,这种改革式是基于我国经济、社会、制度、文化、历史等约束条件所作的现实选择。其基本特点是:第一,它是中国共产党及其核心领导人领导的改革,而不是其他新生政治力量及其核心领导人主导的改革;第二,它是在既有的宪政秩序约束下的经济体制的根本性变革,而不是以推翻现存宪政秩序为目标的社会革命;第三,它强调经济改革必须现实基础出发,考虑既定的政治、经济、社会环境,并在执政党的统一领导下,整合各方力量,有步骤、有秩序地进行。在这个改革的过程中,需要处理好一系列的关系,包括:继承与创新、变革与秩序、政府与市场、公平与效率、国内与国外等;第四,它强调中国国情的特殊性以及中国市场化改革在理论上和实践上的开创性或探索性,反对任何照抄照搬哪怕国外成功的市场经济模式,强调从中国现有的基本国情和具体实际出发,在实践中逐步探索出一条有中国特色的社会主义市场经济之路;第五,采取了先易后难、先体制外后体制内、先局部后整体、先试验后推广(先点后面)的非均衡体制变革推进战略。樊纲提出的“过渡性杂种”以及科斯提出的“边际革命”理论对此作了精辟的阐述。

  也有专家反思渐进式改革,认为渐进方式带来改革边际收益递减,使改革动力衰退,导致改革越深入困难就越大。更重要的是,渐进式改革形成的既得利益集团,会形成下一阶段改革的强大阻力。随着“干中学”以及信息的充分化,边际的渐进式改革弊端将大于收益,需要重点推进改革的突破。魏加宁(2005)指出,“摸着石头过河”的改革时代一去不复返了,中国改革迫切需要推进改革模式的转换。从这个角度看,十八届三中全会提出的全面深化改革,是改革模式的一个重要转折。

  (2)整体推进与重点突破。在涉及到具体改革时,是整体推进还是单项突破,各方有不同看法。相当多的学者认为,改革是一项系统工程,其中任何一个要素或环节都是主要矛盾,又都不是主要矛盾。因此,要运用系统的方法全面地推进改革。“整体推进、综合配套”就是把改革作为一个有机的系统,在不同的时序、空间环境中,整体向前推进,逐步实现社会主义市场经济新体制的战略目标。因此,以解决主要矛盾为突破口谋求解决其他矛盾的思想和工作方法不适用于当前的改革。

  但是,中国改革的实践中,重点突破仍然是一个基本方法。重要原因在于,推进全面改革需要更多资源,面临更强的约束条件:第一,全面改革涉及面更广,需要更多的信息。随着领域的增多,需要的信息量将呈现指数级增长。第二,全面推进改革容易把整个系统置于不稳定状态,加大体制的系统性风险。第三,整个体制中的矛盾与风险程度并不相同,有的体制矛盾更突出,对经济社会发展掣肘更大;有的体制尽管存在矛盾,但短期内并不会有太大的负面影响。改革重在抓住主要矛盾,攻克主要矛盾并且带动其他方面的体制变革。第四,在实践中,我国改革之所以在短期内取得很大成绩,就是因为抓住了主要矛盾,找准了突破口。在农村,抓住了联产承包责任制这一调动农民积极性的突破口,在很短时间内基本上解决广大农民的温饱问题;在城市,政府在政策上对经营者实行了类似于农村的联产承包责任制,有效地启动了城市改革。抓住主要矛盾,找准突破口,是指导我国改革的一个重要的方法论原则;而全面改革理论上最优,但现实中却对决策者提出更高的要求。

  (3)总体设计(规划)与经验先行。经验先行的观点认为,改革只需要一个大概的设想,过细的方案设计不仅耽误时间,还容易脱离实际,倒不如边干边摸索,行不通再重来。我国实践中的改革试点、示范区、试验区等形式,都是经验先行的重要体现。

  而规划先行的观点则认为,推进我国经济体制改革,做到经济活而不乱,改革既快又稳,必须制定并实施一个科学的总体规划。改革是一项巨大的社会系统工程,没有明确的目标模式,不实行配套协调的改革措施,实践中很容易走形变样。因此,需要有负责改革总体规划的委员会,这是一个中央指导改革的高水平高效能的参谋本部,主要工作内容是:确定改革目标、制定改革战略步骤、设计实施方案、监督改革实施和拟定应变措施。

  (4)邓小平的威权。我国改革开放35年来,改革就是在不同争议下推进。而作为改革开放初期主要决策者的邓小平,务实、理性、灵活地综合各种改革方法,保障了我国改革的稳步推进。

  由于改革开放初期的一些改革措施,不仅涉及到多方面的利益关系,更涉及到某些意识形态方面的争论。在这种情况下,邓小平以他的权威,不仅协商了利益的均衡,而且对一些意识形态的争论做出最重要的裁决。作为决策者,他的权威确实成为改革最重要的资源之一。对此,萧功秦有一系列的分析。比如,他认为,体制内的“元老派”成为改革派,可以具备少壮派改革精英(清末或俄罗斯)所没有的特殊的三大政治优势:一是元老派拥有丰富的体制内政治经验,能团结大多数人支持自己,而把反改革派置于被动地位,减少了转型的阻力与成本。二是他们在长期政治生涯中积累的组织资源与人脉关系,成为改革最需要的政治稀缺资源,使他们能建立起以自己为核心的改革动员体制。三是他们享有巨大权威与号召力,推进难度较大的改革,而不致引起强烈的反弹,从而大大降低改革的成本与代价。更重要的是,即使改革中出现战略上的挫折或失误,他们的威望也足以使改革派仍有很大的政治回旋余地。

  2. 改革实践上的关键事件 

  

  改革实践中,并非所有措施都有相同效应。有的改革牵动全局,开创新的格局;有的改革涉及多个领域;但有的只涉及个别领域,其突破只影响小范围。与苏联相比,中国改革成功之处就在于,在这些关键性的事件上没有犯错误,或者至少没有犯方向性的错误。

  (1)思想上的突破。改革是对传统体制的背离,如果思想没有大的突破,改革恐怕难触及实质性的问题。苏联在赫鲁晓夫时代和勃列日涅夫时代,都曾推进了力度不小的改革,但囿于思想领域的保守,难以反思传统体制问题的根源,多次经济改革半途而废,甚至积累更多的问题。纵观中国改革进程,最鲜明的特点就是“思想先行”,通过争论与思想解放,拓宽改革空间与领域。最为典型的三个:一是邓小平提出“解放思想,实事求是,团结一致向前看”,提出把全党工作的重心转到实现四个现代化上来;二是十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,深刻总结了经验教训,解决了历史遗留问题,为改革开放奠定了重要的政治基础;三是1992年邓小平发表“南方谈话”,明确了“不坚持社会主义,不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条”的基本判断,扭转了改革走回头路、开倒车的可能。

  (2)实践中自发式创新。包括社会和地方政府自发式的改革探索。这些事件,在特定的历史时代是“离经逆道”的做法,无一不引起广泛争议。怎么对待这些自发式改革的突破,决定了改革的深度与广度:予以打击,政治上安全但改革难以推开;予以承认,政治上要承担风险但改革空间将得到拓展。苏联改革进程中,更多的采取前者;而我国则在一些关键性的事件上采取了后者,从而形成了改革的“星星之火”。比较典型的,一是小岗村农民“包干到户”;二是深圳蛇口外向型工业区的试管作用;三是乡镇企业“异军突起”,成为过渡性杂种的典范;四是创办“经济特区”。这四个方面的边际试错有力地推进着国家层面的制度创新。

  (3)改革工作系统与工作方法的突破。35年的改革进程中,值得肯定的做法,是在改革工作系统上的突破。这不仅表现在明确建立了一个专司改革的机构,而且制定了中长期的改革规划,创新改革方式方法。一是成立国家经济体制改革委员会,对改革进行统筹规划、协调、落实、督办。这在80年代和90年代发挥了不可替代的作用。二是制定并出台三份改革的顶层设计文件,即十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,决定把改革从农村拓展到城市,大大扩展了改革的广度和深度;十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确社会主义市场经济体制改革的目标;中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。三份顶层设计文件,起到了明确改革目标、聚焦改革重点、部署改革任务的作用。三是从参与“国际大循环”到加入WTO,使得我国的开放程度不断提高、开放深度不断加大。四是国有企业“抓大放小”,在改革策略作重大调整。以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的。这个改革策略的调整使得中小国有企业改革空间明显加大,也使得国家能够集中精力做好一些大型企业。

  一、35年改革方法的成功之处:理论与实践的回顾 

  中国35年的发展取得的成就世所公认。但这个成就的根源何在?各方观点不一,但都无法回避改革方法上的分析。我国探索了一条大国成功从计划经济向市场经济转型、从封闭经济向开放经济转轨的改革路径。因此,本部分首先从理论与实践角度列出改革方法的成功之处,并且放在激励-信息的框架下进行总结。

  1. 改革方法的分歧与邓小平的威权 

  改革方法上的研究与争论,一开始就伴随着改革的起步。回顾过去35年改革方法理论的研究,主要有以下几组关系:

  (1)渐进与激进。改革之初,由于信息缺乏和经验空白,我国改革完全是边走边试,“草鞋没样、边打边像”,很难谈上有改革模式的鉴别与自觉选择问题,也不存在一套事先设计好的完整改革方案,甚至不存在人为的设计。对决策者来说,最稳妥、风险最小的方法是,对未知的领域,采取“试水”的办法而不是激进的“休克”疗法,一下子取消或废止计划体制。通过放调结合、双轨推进,逐步发展市场经济和转化计划体制。更重要的是,在这个渐进式的进程中,“干中学”,不仅扩大了改革的信息量,而且有助于探索有效的方法。由此避免了许多国家在经济转型过程中的增长中断和社会混乱,保持了一个持续高速发展的增长趋势。

  应当说,这种改革式是基于我国经济、社会、制度、文化、历史等约束条件所作的现实选择。其基本特点是:第一,它是中国共产党及其核心领导人领导的改革,而不是其他新生政治力量及其核心领导人主导的改革;第二,它是在既有的宪政秩序约束下的经济体制的根本性变革,而不是以推翻现存宪政秩序为目标的社会革命;第三,它强调经济改革必须现实基础出发,考虑既定的政治、经济、社会环境,并在执政党的统一领导下,整合各方力量,有步骤、有秩序地进行。在这个改革的过程中,需要处理好一系列的关系,包括:继承与创新、变革与秩序、政府与市场、公平与效率、国内与国外等;第四,它强调中国国情的特殊性以及中国市场化改革在理论上和实践上的开创性或探索性,反对任何照抄照搬哪怕国外成功的市场经济模式,强调从中国现有的基本国情和具体实际出发,在实践中逐步探索出一条有中国特色的社会主义市场经济之路;第五,采取了先易后难、先体制外后体制内、先局部后整体、先试验后推广(先点后面)的非均衡体制变革推进战略。樊纲提出的“过渡性杂种”以及科斯提出的“边际革命”理论对此作了精辟的阐述。

  也有专家反思渐进式改革,认为渐进方式带来改革边际收益递减,使改革动力衰退,导致改革越深入困难就越大。更重要的是,渐进式改革形成的既得利益集团,会形成下一阶段改革的强大阻力。随着“干中学”以及信息的充分化,边际的渐进式改革弊端将大于收益,需要重点推进改革的突破。魏加宁(2005)指出,“摸着石头过河”的改革时代一去不复返了,中国改革迫切需要推进改革模式的转换。从这个角度看,十八届三中全会提出的全面深化改革,是改革模式的一个重要转折。

  (2)整体推进与重点突破。在涉及到具体改革时,是整体推进还是单项突破,各方有不同看法。相当多的学者认为,改革是一项系统工程,其中任何一个要素或环节都是主要矛盾,又都不是主要矛盾。因此,要运用系统的方法全面地推进改革。“整体推进、综合配套”就是把改革作为一个有机的系统,在不同的时序、空间环境中,整体向前推进,逐步实现社会主义市场经济新体制的战略目标。因此,以解决主要矛盾为突破口谋求解决其他矛盾的思想和工作方法不适用于当前的改革。

  但是,中国改革的实践中,重点突破仍然是一个基本方法。重要原因在于,推进全面改革需要更多资源,面临更强的约束条件:第一,全面改革涉及面更广,需要更多的信息。随着领域的增多,需要的信息量将呈现指数级增长。第二,全面推进改革容易把整个系统置于不稳定状态,加大体制的系统性风险。第三,整个体制中的矛盾与风险程度并不相同,有的体制矛盾更突出,对经济社会发展掣肘更大;有的体制尽管存在矛盾,但短期内并不会有太大的负面影响。改革重在抓住主要矛盾,攻克主要矛盾并且带动其他方面的体制变革。第四,在实践中,我国改革之所以在短期内取得很大成绩,就是因为抓住了主要矛盾,找准了突破口。在农村,抓住了联产承包责任制这一调动农民积极性的突破口,在很短时间内基本上解决广大农民的温饱问题;在城市,政府在政策上对经营者实行了类似于农村的联产承包责任制,有效地启动了城市改革。抓住主要矛盾,找准突破口,是指导我国改革的一个重要的方法论原则;而全面改革理论上最优,但现实中却对决策者提出更高的要求。

  (3)总体设计(规划)与经验先行。经验先行的观点认为,改革只需要一个大概的设想,过细的方案设计不仅耽误时间,还容易脱离实际,倒不如边干边摸索,行不通再重来。我国实践中的改革试点、示范区、试验区等形式,都是经验先行的重要体现。

  而规划先行的观点则认为,推进我国经济体制改革,做到经济活而不乱,改革既快又稳,必须制定并实施一个科学的总体规划。改革是一项巨大的社会系统工程,没有明确的目标模式,不实行配套协调的改革措施,实践中很容易走形变样。因此,需要有负责改革总体规划的委员会,这是一个中央指导改革的高水平高效能的参谋本部,主要工作内容是:确定改革目标、制定改革战略步骤、设计实施方案、监督改革实施和拟定应变措施。

  (4)邓小平的威权。我国改革开放35年来,改革就是在不同争议下推进。而作为改革开放初期主要决策者的邓小平,务实、理性、灵活地综合各种改革方法,保障了我国改革的稳步推进。

  由于改革开放初期的一些改革措施,不仅涉及到多方面的利益关系,更涉及到某些意识形态方面的争论。在这种情况下,邓小平以他的权威,不仅协商了利益的均衡,而且对一些意识形态的争论做出最重要的裁决。作为决策者,他的权威确实成为改革最重要的资源之一。对此,萧功秦有一系列的分析。比如,他认为,体制内的“元老派”成为改革派,可以具备少壮派改革精英(清末或俄罗斯)所没有的特殊的三大政治优势:一是元老派拥有丰富的体制内政治经验,能团结大多数人支持自己,而把反改革派置于被动地位,减少了转型的阻力与成本。二是他们在长期政治生涯中积累的组织资源与人脉关系,成为改革最需要的政治稀缺资源,使他们能建立起以自己为核心的改革动员体制。三是他们享有巨大权威与号召力,推进难度较大的改革,而不致引起强烈的反弹,从而大大降低改革的成本与代价。更重要的是,即使改革中出现战略上的挫折或失误,他们的威望也足以使改革派仍有很大的政治回旋余地。

  2. 改革实践上的关键事件 

  改革实践中,并非所有措施都有相同效应。有的改革牵动全局,开创新的格局;有的改革涉及多个领域;但有的只涉及个别领域,其突破只影响小范围。与苏联相比,中国改革成功之处就在于,在这些关键性的事件上没有犯错误,或者至少没有犯方向性的错误。

  (1)思想上的突破。改革是对传统体制的背离,如果思想没有大的突破,改革恐怕难触及实质性的问题。苏联在赫鲁晓夫时代和勃列日涅夫时代,都曾推进了力度不小的改革,但囿于思想领域的保守,难以反思传统体制问题的根源,多次经济改革半途而废,甚至积累更多的问题。纵观中国改革进程,最鲜明的特点就是“思想先行”,通过争论与思想解放,拓宽改革空间与领域。最为典型的三个:一是邓小平提出“解放思想,实事求是,团结一致向前看”,提出把全党工作的重心转到实现四个现代化上来;二是十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,深刻总结了经验教训,解决了历史遗留问题,为改革开放奠定了重要的政治基础;三是1992年邓小平发表“南方谈话”,明确了“不坚持社会主义,不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条”的基本判断,扭转了改革走回头路、开倒车的可能。

  (2)实践中自发式创新。包括社会和地方政府自发式的改革探索。这些事件,在特定的历史时代是“离经逆道”的做法,无一不引起广泛争议。怎么对待这些自发式改革的突破,决定了改革的深度与广度:予以打击,政治上安全但改革难以推开;予以承认,政治上要承担风险但改革空间将得到拓展。苏联改革进程中,更多的采取前者;而我国则在一些关键性的事件上采取了后者,从而形成了改革的“星星之火”。比较典型的,一是小岗村农民“包干到户”;二是深圳蛇口外向型工业区的试管作用;三是乡镇企业“异军突起”,成为过渡性杂种的典范;四是创办“经济特区”。这四个方面的边际试错有力地推进着国家层面的制度创新。

  (3)改革工作系统与工作方法的突破。35年的改革进程中,值得肯定的做法,是在改革工作系统上的突破。这不仅表现在明确建立了一个专司改革的机构,而且制定了中长期的改革规划,创新改革方式方法。一是成立国家经济体制改革委员会,对改革进行统筹规划、协调、落实、督办。这在80年代和90年代发挥了不可替代的作用。二是制定并出台三份改革的顶层设计文件,即十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,决定把改革从农村拓展到城市,大大扩展了改革的广度和深度;十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确社会主义市场经济体制改革的目标;中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。三份顶层设计文件,起到了明确改革目标、聚焦改革重点、部署改革任务的作用。三是从参与“国际大循环”到加入WTO,使得我国的开放程度不断提高、开放深度不断加大。四是国有企业“抓大放小”,在改革策略作重大调整。以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的。这个改革策略的调整使得中小国有企业改革空间明显加大,也使得国家能够集中精力做好一些大型企业。

  3. 改革方法的成功之处

  

  从理论与实践角度看,过去35年我国在改革方法上的成功之处,可以简要归结为以下三条:

  (1)妥善处理了政府与市场关系,明确市场导向的改革。尽管过去几十年中大的改革基本上都是问题倒逼、危机倒逼的改革。但问题导向的改革,往往形成了市场导向的改革。十二届三中全会提出有计划的商品经济,实质就是提出市场经济的改革方向;到十四大时明确提出社会主义市场经济体制,并且在十四三中全会、十六届三中全会上分析提出建立与完善市场经济体制的若干意见,成为市场化改革的顶层设计。实践表明,什么时候忽视了市场化的基本方向,对市场化改革出现争议与不信任,改革就有出现停顿甚至倒退。2004年以来对MBO的争议以及由此引发的对国有企业改革的争论,客观上使得国有企业改革停滞不前,形成“国进民退”的态势。对教育医疗体制改革的争议,也在一定程度上影响了改革决策。

  (2)调动了中央地方在改革上的积极性。我国地域广阔,各地情况千差万别,中央对基层存在严重的信息不对称,地方政府以及广大城乡居民拥有天然的信息优势。我国改革的成功之处,就是对这些创新没有一棍子打死,充分调动了中央地方改革的积极性。

  第一,中央对改革有很强的顶层设计。改革顶层设计在过去30年多年中,对于突破计划经济的僵化体制,建立市场经济体制发挥着举足轻重的作用。尤其是改革之初,人们对计划经济和市场经济的认识还存在着“姓资姓社”的历史纠结上,改革的分歧很大。在这种情况下,没有中央层面的改革决策和设计,很难从计划经济的“思想藩篱”中走出来。尽管在实践中大部分都是“摸着石头过河”,但并不意味着改革没有顶层设计。事实上,中央提出的“一个中心、两个基本点”、现代化的“三步走”战略、“谁不改革谁下台”、“三个有利于”等,都反映出改革最高决策层清晰的战略意图和战略设计,体现了很强的顶层设计。同时,中央层面有强有力的改革决策和改革协调能力。尤其是在面临利益蕃篱时,没有中央层面强有力推动,改革很难突破。

  第二,地方创新动力强。一是创新成本低,尤其是信息成本低;二是风险小,一旦失败,影响面有限。虽然在当时的意识形态环境下,居民创新与地方改革不可避免地遇到不同的诘问,但基层行之有效的创新,仍有很大可能上升为国家层面的经验总结并推广出去。

  (3)考虑社会承受能力,选择理性务实的改革路线图。首先是从制度上保障改革成果能够惠及全民,使国民成为改革的支持者。农民、工人、干部相继成为改革的受益者。其次,改革采取先易后难,使得改革总是能够取得明显成效,增强社会对改革的信心。考虑到城市国有企业改革的难度,选择了先农村后城市的改革路径;考虑到国内改革动力不足的问题,选择了以开放促改革的改革路径;考虑到价格改革一步到位社会难以承受,采取了“双轨制”过渡性安排,逐步实现价格市场化;考虑到宏观体制改革的难度,采取了先改革微观领域的企业制度,再推进财税金融投资等宏观体制的改革路径。

  4. 激励、信息等维度的再思考

  

  无论是理论上的探讨还是实践中的探索,我国改革在没有蓝图、没有准备、没有经验的情况下,采取朴素的现实主义,不经意走出了一条成功的方法道路。这方面有很多总结,本报告重点从信息与激励双维度进行分析。

  (1)激励机制。

  激励机制Ⅰ:避免“亡党亡国”:解决当下最困难的问题。35年前做出改革战略时,并没有一个清晰、详尽的目标。最朴实的想法是“再也不能这样过”。由于大呼隆式的命令经济(秦晖,2004),中国的经济社会发展不仅逊色于市场经济国家,而且也逊色于严格的计划经济国家。这种特定意义上“帕累托最差”的格局,使得改革的出发点是走出现状。全社会所有的人都认识到,只要走出现状,无论往哪个方向走(回归计划经济或者走向市场经济),都会带来增长绩效的改进。

  因此,中国历史上最大的代价(“文革”)所结出的最大果实是,从上到下都有强烈的改革动机。这是一种“求生”的动机,远不是“求美、求好”的动机。而这个求生的动机,形成了中国改革最大的激励相容机制——任何阻碍改革的措施,都会被认为是影响求生的可能。《邓小平年谱》通篇反映的观念,就是“不改革,就会亡党亡国”。

  从这个角度看,邓小平1978年的讲话有着极为重要的现实意义。它不在于提出了改革的具体要求,而在于统一了全党的思想,清理了历史问题(这个重任最终完成是1983年《关于建国以来若干历史问题的决议》的出台),把经济增长与改革直接挂钩。

  激励机制Ⅱ:地方竞争。当前各方比较关注地方政府在增长中的竞争,在一定程度上忽视了地方制度层面的竞争。改革开放之初,各地从特区快速发展中看到了希望,增长的自信和动力开始增强。然而在生产要素尚未实现自由流动与有效配置的情况下,地方政府,尤其是偏远地方的政府很难获得发展所急需的要素。在这个背景下,一些地方开始在制度上探索,从而开启了地方层面的制度竞争。江苏昆山、广东顺德、海南等,均在地方制度竞争中贡献了成功或者失败的案例。

  (2)信息缺乏。

  信息缺乏Ⅰ:虚心学习。改革的前提是承认自己落后。清王朝不是没有改革机会,但“天朝心理”制约了其改革选择;改革开放前也不是没有改革机会,但对腐朽的资本主义国家即将灭亡的战略误判,拘泥于共产主义优于资本主义的经论,扼杀了改革的试点(如浙江文革前的分田到户探索)。对中国来说,最大的转变在于承认自己是经济小国,承认自己的落后与不足。邓小平访问新加坡、日本等国时,坦率地承认了这一点,为吸收借鉴其他国家先进经验打破了思想禁锢。

  信息缺乏Ⅱ:小步探索。长期的封闭与缺乏国际交流,使得人们不仅对改革是什么缺乏认知,而且对怎么改也尚未准备。改革最务实的办法,就是“打皮试”,探索各种有效的办法。小岗村的分田到户探索,正好具备了“皮试”的特征:规模小、见效快、影响大。小范围地划定经济特区,有限幅度地放开私人雇工(7人以下),都是这样的皮试。我们现在看到的都是成功的试点,事实上还有相当多的试点,由于各种原因不为人知或者试点效果并不理想甚至失败。但恰恰是这些不留名、不成功的试点,避免了改革付出更大的代价。当然,小步探索、皮试先行,是服务于改革的战略思路。

  信息缺乏Ⅲ:有限、稳定改革。因此,从激励和信息两个维度,我们可以看到,初期的改革事实上面临着两个方向的拉力:一个方向是强烈的求生欲望,这把改革引向更宽更广的领域;另一个方向则是受制于信息的约束,同时也受制于社会的承受力,这把改革局限在相当有限的空间和领域。改革方法之所以重要,就是在这个两难悖论中,改革要么因信息缺失而走偏或者熄火,要么因过于激进,超出社会承受力而翻车。

  在这个背景下,我国改革走了一条有限改革的稳定改革路径,有效地避免了两个方面的悲剧。第一,有限改革,改革最初只限制在农村土地上,在城市改革中则限制在选定的某些国营企业;开放限制在特定的区域上(如最早的蛇口);而其他经济领域、社会领域、政治领域则仍循旧制。有限改革这一被动选择,既在于信息的严重缺失,也在于社会有限承受力(经济越落后,承担改革失败的能力就越差)。而有限改革(皮试)带来的“红利”,不仅起到了样本作用,而且为推进下一步有限改革奠定了坚实的基础。

  第二,稳定改革。通过把改革严格地控制政府手中,使得改革没有超出政府的掌控范围。虽然早期政府并不清楚改革的蓝图,但政府清楚改革失控的结果。有限的改革使得政府有能力把握全局,根据发展中最突出的矛盾与问题,甄别改革优先顺序,制定改革试点与实施方案。35年的经验证明,什么时候内外环境动荡不安,什么时候改革就要停滞甚至倒退。我们虽然无法控制外部环境的变化,但却需要保持内部稳定以创造改革的社会条件。邓小平强调“稳定压倒一切”,是从保障改革环境、促进发展这一角度提出的。至于“维稳”在后期变异成压制民声、打击民权,甚至变成一个环环相扣的产业,与某些领导人的误判直接相关。但这种“维稳”,并非邓小平的初衷。

  (3)方法链体系。

  方法链体系Ⅰ:技术化的方式。把改革的任务理性化、务实化,去意识形态化。改革的根本目的是解决现行体制中的矛盾与问题。有什么问题就理性、务实地讨论、解决它,尽可能地少涉及意识形态的争议。意识形态方面的争论,既没有可靠的评价标准,争议双方都无法从实践中获得强有力的支撑,“寻章摘句”却认为自己永远正确,最无助于问题的解决。35年改革历程表明,什么时候争论意识形态,什么时候改革就难以突破,发展中的问题就无法得到理性地解决。因此,务实的改革者在面对矛盾与问题时,不是追问这个问题“姓资姓社”,而是追问这个问题的经济社会根源是什么?如何解决?最为典型的是,习仲勋面临大面积的“逃港潮”,清醒地认识到这是个由生活水平差异引发的问题,与意识形态无关。解决的办法只能是发展经济。而邓小平最著名的“不争论”,并不是反对并压制改革所有的争论,他反对的是上纲上线的意识形态的无谓争论,对于如何改更有效,哪种方法能够更快的实现既定目标等方面的争论,他不仅不反对,而且鼓励。正是有这样的技术化的思维方式,改革才能不断突破。

  方法链体系Ⅱ:在激励与信息维度下,形成“解放思想-问题识别-试点操作-理论总结-推广实施-反馈修正-解放思想”这样一个完整方法链。解放思想先行,然后对现实问题有新的认识(要改革),同时选择试点组织实施,并且对试点进行总结,以在更大范围内实施。但是,无论是激励机制、信息缺乏还是有限改革,这些都不足以保障改革的成功。苏联的改革,同样具备这三个方面的条件。我国改革最后一个成功的因素,是理论探索发挥了巨大作用。通过理论创新把个案式的经验上升为机制层面的总结,并内生到体制建设中。这一环非常重要,由此才能形成“解放思想-问题识别-试点操作-理论总结-推广实施-反馈修正-解放思想”完整的方法链。

  简要小结:过去35年来,中国在改革上取得的成功,从理论与实践看,可以概括为三个支柱:充分利用激励、有效弥补信息缺乏,理论与实践的相互促进。这三根支柱的共性,则是威权基础上的渐进式改革特征。因此,我们可以看到,35年来,无论是改革本身的认识,还是改革目标的确立、改革方案的选择等,都经历了一个从抽象到具体、从战术到战略,从局部到全局的过程。在这个过程中,不断总结认识规律,不断探索未知领域规律,不断校正改革偏差,始终坚持以时间换空间,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,试中干、干中学,从而使改革为经济社会发展提供强大动力。

  二、全面深化改革新阶段环境变化与改革方法挑战

  任何一项改革事业,都是发生在特定的社会系统中的历史活动,有着自己独特的环境背景。本报告开篇明确提出的“改革改变改革自身”,这意味着:改革带来的发展,使得一个社会的禀赋发生重大变化,环境发生重大变化。各种新的政治、经济、文化、心理等因素,或显或隐地成为改革的约束条件;过去重如泰山的改革阻力,可能化为云烟;过去不值一提的改革因素,可能会使当前改革引发巨大争议。因此,这些变化表明,过去行之有效的改革办法,有可能面临巨大的挑战。

  1.新阶段改革方法的三个分析维度

  联系过去35年,并且结合当前改革约束条件的变化,我们可以利用三个分析框做简要说明,并且以此分析当前以及未来几年改革约束条件的变化。

  (1)改革需求与社会供给。改革需求,特指经济社会主体对解决体制机制性问题的需求。在不同的发展阶段,城乡居民对改革的需求会发生明显变化。改革供给(包括改革方法)不能随之调整的话,就有可能形成相应的社会风险。

  表22:改革的知与行

  

 

改革需求加大

改革需求减弱

改革供给增加

良性循环

可能性不大

改革供给减少

非正式制度将替代正式制度

不改革

 

  经过35年的快速发展,我国发展阶段发生明显变化,由生存型阶段进入到发展型新阶段。在生存型阶段,发展的主要目标之一是解决温饱问题;进入发展型阶段,尽管经济发展水平还有待提高,但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决,发展的目标逐步聚焦于人的自身发展。在社会发展的新阶段,广大社会成员要求加快经济、社会与政治体制的全面创新,使之与发展型阶段的消费结构、经济结构和社会结构相适应。发展阶段变化表现得最为突出的是社会需求发生重大变化,城乡居民的义务教育、基本医疗、基本社会保障、基本住房保障、公共安全等方面的公共需求全面快速增长,并开始成为全社会不断增长的物质文化需求的基本内涵。在需求结构上,人们对基本生活等生存型需求比重开始下降,教育、医疗、社保、生态、公共安全等发展型需求比重开始明显上升。特别是随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高,人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强,对社会不公问题反映越来越强烈。

  例如,第一,过去30多年尚不突出的居民收入过低、劳动者报酬过低问题,今天突出了,需要通过深化经济体制改革,解决收入分配制度公平问题;第二,过去30多年尚不突出的公共产品短缺问题,今天突出了,这就要求加快社会体制改革,建立完善的公共服务体制,实现基本公共服务均等化;第三,过去30多年尚不突出的文化产业发展问题,今天突出了,需要通过文化体制改革突破文化产业发展的制度瓶颈;第四,过去30多年尚不突出的公民参与权、表达权甚至民主权的问题,今天突出了,通过积极地推进政治体制改革得以解决。

  在改革供给上,能否适应改革需求,加大改革力度,则成为影响发展的重要因素。有效的改革供给,至少包括几个方面的内容:一是推进社会需要的改革,而不是推进有损公共利益的改革,推进社会不需要或者不满意的改革;二是要在有限的时间内实现改革的突破,不能无限期地研讨改革;三是要统筹全面改革,不能停留在“头疼医头、脚痛医脚”的阶段,需要进入到“头疼医心、脚痛也医心”的新阶段;四是以更大的力度推进改革,尤其是在面临利益掣肘时,需要强有力的协调,以打破利益藩篱。

  (2)改革知与行的关系:信息与激励。正如前面分析的,要推进改革、实现改革的全面突破,需要有信息(知)与激励(行)两方面的条件。维度一:“知”。即信息充分,对现有体制的矛盾、弊端有清醒地了解;对改革的方向要明确,对新体制有基本谋划。对应面的“不知”,包括对信息的不了解,也包括对信息的误判。维度二:“行”。要么把改革方案付之行动,要么把改革方案束之高楼。从现实情况看,知与行往往并不一是统一的,至少有四种情况。

  表23:改革的知与行

  

 

知(信息充分)

不知(信息短缺)

行(付绪行动)

知之而改之(最优状态)

不知而改之(瞎子骑盲马)

不行(没有实际动作)

知之而不改(缺乏动力)

不知而不改(无知者无畏)

 

  一是知之而改之,这是最优状态。即知道问题所在,又愿意推进改革。在这种情况下,改革方法涉及的就是狭义的如何推进和实施的问题。

  二是不知而改之。这是风险比较大的情况,类似“瞎子骑盲马”。这种情况最大的可能是对形势和信息的误判。不清楚社会对改革的需求何在而盲目改革,最终加剧了社会不稳定。

  三是知之而不改。清楚地知道现行体制的弊端,但就是不愿意改革,或者没有能力推进改革。应当说,随着信息技术的革命,国际交流的不断增加,知的成本明显下降,“不知”的可能性大大下降。但由于各种原因(主要是既得利益),知之而不改,形成了“转型陷阱”(孙立平,2011)。等到想改的时候,机遇已经错过,被迫推进激进式改革。这种情形,就是我国晚清和前苏联的改革历程,萧功秦将其称之为“急诊室效应”。

  四是不知而不改。常见于封闭经济体之中。从国际范围看这种情况极为特殊,而且与特定的政治体制联系在一起。

  (3)社会承受力和改革力度。强调社会承受力在改革进程中的因素,是因为改革速度的快慢、改革范围的宽窄、改革力度的大小,与社会承受力直接相关。更精确地说,是与社会承受力的变化相关。在这方面,也可以划一个两维表。

  表24:社会承受力与改革力度

  

 

社会承受力大(愿意并且有能力承担改革风险)

社会承受力小(不愿意或者无能力承担改革风险)

改革快、宽、重

共识较大,改革环境优化(最优状态)

风险大(社会反对改革声音加大)

改革慢、窄、轻

社会对改革滞后不满

不改革

 

  一种情景是社会承受力大,愿意并且有能力承担改革失败带来的风险,同时改革需求大、改革速度快、改革范围宽、改革力度大,这就形成一个良性循环。改革需求与供给有效地结合在一起。

  二是社会承受力小,不愿意或者无能力承担改革风险,而同时改革速度快、改革范围宽、改革力度大,这就有可能加大社会反对改革的声音,使改革陷入复杂的环境中。

  三是社会承受力大,愿意并且有能力承担改革失败带来的风险,然而改革却缺乏大的突破,由此引发社会对改革滞后的严重不满。

  四是社会承受力小,同时改革进展也慢。这种情景极易形成不改革的局面。

  2. 改革环境的深刻变化

  从这三个分析表可以看到,当前改革环境的变化,最主要的就是改革信息以及社会承受力等发生明显变化。

  (1)改革的对象发生重大变化。过去改革的对象是计划经济。计划经济的弊端,众所周知,改革共识极易形成。而当前改革的客体,则是35年来渐进式改革形成的“过渡性杂种”:这个杂种既有可能自发演进(樊纲,2005),但也有可能停滞固化,形成转型陷阱(孙立平,2011)。从现实情况看,恐怕后者的可能性更大。其根源就在于渐进式改革中,过渡性体制形成了规模巨大的既得利益,他们既不愿意回到计划经济时代,也不愿意进入到完善的市场经济体制中。他们凭借权力优势,通过强势政府迅速完成原始积累,并不断从中受益。他们是“中国模式”的歌颂者。改革客体的变化,使得改革阻力发生明显变化。

  (2)改革信息发生重大变化。改革开放之初,全社会处于严重的信息短缺状态,对外部世界了解极为有限。受制于严重匮乏的信息,具体改革中只能走一步看一步。当前,我国已经实现了全面的开放,深度融入全球,对外部世界的了解今非昔比。国际上通行的体制是什么,有什么优点与缺点,均有大量信息。其中最重要的是两个方面的改变:一是国人与世界的交流沟通成为常态;二是信息技术革命,互联网时代的信息交流成本几近于零。

  (3)激励机制发生变化,利益分化和利益博弈成为影响改革的突出因素。经过30多年的经济体制改革,随着社会分层和社会结构的深刻变动,社会利益主体已经多元化,不同的社会群体对改革有不同的诉求。从近年来围绕房地产调控相关改革与政策调整来看,不同的社会群体有截然不同的声音;围绕不同利益诉求的利益关系博弈,已成为影响新阶段改革的突出因素。而在既得利益的掣肘下,改革攻坚的难度空前增大。过去30多年的经济体制改革是以增量改革为主的渐进式改革,在很大程度上回避了既得利益的问题。但是今天,经济体制改革到了解决存量改革的时候,社会体制、文化体制、政治体制改革基本上都是存量制度调整。在这个背景下,通过帕累托式改进使所有人都能够受益的改革越来越少,包括部门利益、地方利益、行业利益在内的既得利益掣肘改革的矛盾十分突出,改革攻坚难度明显加大。

  (4)社会对改革的参与意识全面增强。信息技术的进步,使得社会参与的成本大幅下降。通过微博、微信、博客等新媒体表达自己对改革意见成为基本趋势。改革很难再闭门造车。从近年来的劳动合同法出台、个人所得税调整、教育体制改革、医疗卫生体制改革、物业税改革等来看,每一项改革都涉及到每个人的切身利益,都引发了社会广泛的讨论。这说明,随着改革涉及到重大利益格局的调整,广大社会成员对改革的参与意识越来越强。

  3. 改革方法面临的现实挑战

  一方面,经济发展方式转变对改革提出了更高的要求,改革的迫切性进一步增强;另一方面,以经济发展方式为主线的改革不同于前30年的渐进式改革和增量改革,改革已进入“深水区”,更多地触及到上层建筑领域,更多地触及深层次的利益矛盾。尤其是随着不同社会群体的利益分化,我国进入利益博弈时代,过去行之有效的改革方法面临多方面的现实困境。

  (1)改革进入“深水区”与改革协调机制。改革进入“深水区”,但在国家层面缺乏一个强有力改革组织协调机制,是新阶段改革工作机制与推进方式的突出矛盾。十七大对包括经济体制、社会体制、文化体制、政治体制改革等做出了全面的部署。同过去以经济体制改革为主相比,全面深化改革的任务更加繁重,难度也在增加,究其原因是在国家层面缺乏一个强有力的改革协调机构领导和组织改革。

  十八届三中全会提出建立中央层面的全面深化改革领导小组,是改革方法上一个重大突破,标志着最高层面的改革协调机制正式形成。但在实践中,还有一系列的问题需要得到解决。比如工作机制、工作方法、工作监督与反馈等问题,都需要进一步研究。

  (2)改革权力分散在部门,以部门为主推进改革,使得一些改革往往因部门利益扭曲变形。这并不是说部门有主观意愿要扭曲改革,而是部门受制于特定的约束条件,很难超脱地思考全局性的改革问题。例如,多数改革都与政府转型直接相关,如果政府转型没有进展,许多改革难以突破。也就是说,政府自身成为改革对象。但与此同时,多数改革却仍然采取部门改革的形式,这使得部门在设计和推进改革中掺杂部门利益,忽视公共利益,从而造成一些改革因部门利益扭曲变形。比如,国有垄断行业改革方案由国资委拟定,医疗卫生体制改革由卫生部拟定,教育体制改革由教育部拟定,都造成了一定程度上的改革扭曲。

  (3)改革试验区有政策优惠化的趋势。改革开放初期,特区发挥了在试点、试错方面的重要贡献。当前我国也设立了为数众多的综合改革试验区,但从这几年运行情况看,取得了一些突破性的进展,但能够引起全国性大讨论、在全国推广的并不多。但各地仍对申报改革试点区乐此不疲,关键就在于改革试验区在很大程度上已经变异为政策优惠区:以争取特殊政策为目的而不是探索改革突破为导向,在改革先行先试上的作用还需要进一步发挥出来。

  (4)改革的社会参与度低,监督反馈机制尚未健全。改革的约束性不强,随意性增大。当前,相当多的改革进程缺乏有效控制,还在于改革监督反馈机制还不健全。由于社会参与度不高,一些改革目标提出来了,但没有监督反馈机制,改革流于形式。比如基本公共服务均等化,但是全国范围内并没有统一的权威性的参考指标,难以对改革的进程进行有效地评估和监督。

  5. 推行开放式和互动式改革,建立改革社会参与机制 

  

  随着利益关系的深刻复杂变化,没有一定的改革威权,很难推进改革。尤其是在官僚阶层自我主导的改革,既缺乏社会参与,又缺乏上层统筹,往往变异成官僚阶层为自己谋福利的方式。在这种“自我改革”中,无论什么措施,都不能触及他们的利益。这就是这些年很多专家呼吁建立高层次改革协调小组的原因。在强化威权推进改革的同时,更要强化社会参与的作用,使社会成为改革的主体,能够在利益表达中发出自己的声音。因此,下一步的改革进程,应尽最大可能吸纳全社会的广泛参与,让各个利益群体都可以在改革方案制定的过程中平等地表达自己的诉求。民众参与改革,最重要的是建立制度性的参与机制。所有改革方案,尤其是涉及到广大民众利益的改革方案的制定,都应当是公开的,并且必须建立起制度化的吸纳民意和专家理性的渠道。

  1)推进开放式、互动式改革。与过去30多年不同,我国已进入信息化时代,建议重大改革方案的出台,借助于现代信息技术提供的网络平台,推进开放式、互动式的改革。将政府重大改革决策及时在网络上发布,让老百姓了解政府的行为,实行改革决策的公开化、透明化,在中央地方之间、职能部门之间、地方政府之间建立改革的信息共享平台,充分征集民意,在取得基本共识基础上推进改革。   

  2)建立重大改革决策听证制度。听证制度是有效保护社会公共利益和公民私权的制度安排,它不仅可以通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务,使改革决策与执行更加规范,还可以使改革尽可能地获得最广泛的社会共识,赢得改革社会支持的重要手段。为此,要不断健全听证的法律制度,扩大听证范围,规范听证程序。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外,建议重大改革尽可能实行听证制度,让改革利益相关者能够参与改革进程,进行平等、充分的质证和辩论。改革决策和执行机构对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳,意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表,并以适当形式向社会公布。在制度上保障听证的真实有效,进而使改革充分体现民意。   

  3)引导社会组织参与改革,利用民间智慧推进改革。我国由生存型社会迈向发展型社会,随着广大社会成员对自身利益的关切,公民社会发育是一个客观趋势。改革要充分体现民意,在公民社会初见端倪的背景下,充分发挥社会组织在推进改革的积极作用,既有利于使改革充分反映民意,又有利于化解社会矛盾,矫正改革脱离群众的弊病。   

  4)因势利导地发挥媒体舆论的力量推进改革。这是新时期完善改革工作机制和推进方式的重要组成部分。改变过去“政府发布、媒体公布”的“单项流动”惯例,凸显媒体在改革信息公开的主动性。避免媒体“报喜不报忧”,不能全面、如实和及时报道等。建立及时有效的改革信息披露、传递制度。鼓励媒体站在客观公正的立场,全面、如实、及时地报道和评析改革相关的新闻信息,形成对改革既得利益的巨大社会压力。利用媒体征集民意,有效地推进改革。   

  6. 建立改革进程的评估、问责、监督机制 

  

  我国过去30多年的改革走的是一条渐进式的道路。每一阶段都会面临新的问题,要不断评估过去的政策是否适合新的改革阶段。为此,要尽快建立有效的改革进展评估、问责和监督机制,保障既定的改革能够向前推进,扭转改革久攻不破的局面。

  

  1)建立改革评估指标体系。新时期改革相当多的内容,都需要中央层面有一个改革评估标准,比如基本公共服务均等化、农民工市民化、中等收入群体比重、财政收入占GDP的比重、居民、劳动者保持占GDP的比重等,如果中央层面没有一个权威性的改革评估指标,地方改革很难有效地执行和推进。新时期的改革,需要在包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革方面,具体地规划,建立全国平均标准,来考核、评估各项改革的实际进程,确定下一步改革的重点和步骤,使改革按照既定的方向扎实推进。

  2)建立多元参与的改革评估机制。在对改革进程评估上,政府的评估与社会的评估差异很大,是当前推进改革的重大问题。如果政府在估计改革实际进程中过于乐观,难以反映社会现状,将大大削弱政府的公信力,削弱社会对改革的信心,难以形成改革共识。建议将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围,充分发挥和整合不同评估主体的优势,形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系,客观地反映改革的真实情况。   

  3)建立规范的改革信息反馈和纠错机制。“十三五”时期的改革形势比以往任何时候都复杂,涉及的利益关系盘根错节。改革难免会有局部的失误,但失误了之后没有矫正可能带来系统性的社会风险。在社会利益格局分化、社会矛盾突出的新时期,建立改革的信息反馈和纠错机制相当重要。这就需要在改革工作机制和推进方式上,充分考虑到改革面临的社会风险,建立规范的改革信息反馈和纠错机制。进一步提升民间智库独立性,在改革谏言中发挥积极作用。   

  推行开放式和互动式改革,建立改革社会参与机制 

  随着利益关系的深刻复杂变化,没有一定的改革威权,很难推进改革。尤其是在官僚阶层自我主导的改革,既缺乏社会参与,又缺乏上层统筹,往往变异成官僚阶层为自己谋福利的方式。在这种“自我改革”中,无论什么措施,都不能触及他们的利益。这就是这些年很多专家呼吁建立高层次改革协调小组的原因。在强化威权推进改革的同时,更要强化社会参与的作用,使社会成为改革的主体,能够在利益表达中发出自己的声音。因此,下一步的改革进程,应尽最大可能吸纳全社会的广泛参与,让各个利益群体都可以在改革方案制定的过程中平等地表达自己的诉求。民众参与改革,最重要的是建立制度性的参与机制。所有改革方案,尤其是涉及到广大民众利益的改革方案的制定,都应当是公开的,并且必须建立起制度化的吸纳民意和专家理性的渠道。

  (1)推进开放式、互动式改革。与过去30多年不同,我国已进入信息化时代,建议重大改革方案的出台,借助于现代信息技术提供的网络平台,推进开放式、互动式的改革。将政府重大改革决策及时在网络上发布,让老百姓了解政府的行为,实行改革决策的公开化、透明化,在中央地方之间、职能部门之间、地方政府之间建立改革的信息共享平台,充分征集民意,在取得基本共识基础上推进改革。

  (2)建立重大改革决策听证制度。听证制度是有效保护社会公共利益和公民私权的制度安排,它不仅可以通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务,使改革决策与执行更加规范,还可以使改革尽可能地获得最广泛的社会共识,赢得改革社会支持的重要手段。为此,要不断健全听证的法律制度,扩大听证范围,规范听证程序。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外,建议重大改革尽可能实行听证制度,让改革利益相关者能够参与改革进程,进行平等、充分的质证和辩论。改革决策和执行机构对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳,意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表,并以适当形式向社会公布。在制度上保障听证的真实有效,进而使改革充分体现民意。

  (3)引导社会组织参与改革,利用民间智慧推进改革。我国由生存型社会迈向发展型社会,随着广大社会成员对自身利益的关切,公民社会发育是一个客观趋势。改革要充分体现民意,在公民社会初见端倪的背景下,充分发挥社会组织在推进改革的积极作用,既有利于使改革充分反映民意,又有利于化解社会矛盾,矫正改革脱离群众的弊病。

  (4)因势利导地发挥媒体舆论的力量推进改革。这是新时期完善改革工作机制和推进方式的重要组成部分。改变过去“政府发布、媒体公布”的“单项流动”惯例,凸显媒体在改革信息公开的主动性。避免媒体“报喜不报忧”,不能全面、如实和及时报道等。建立及时有效的改革信息披露、传递制度。鼓励媒体站在客观公正的立场,全面、如实、及时地报道和评析改革相关的新闻信息,形成对改革既得利益的巨大社会压力。利用媒体征集民意,有效地推进改革。

   6. 建立改革进程的评估、问责、监督机制 

  我国过去30多年的改革走的是一条渐进式的道路。每一阶段都会面临新的问题,要不断评估过去的政策是否适合新的改革阶段。为此,要尽快建立有效的改革进展评估、问责和监督机制,保障既定的改革能够向前推进,扭转改革久攻不破的局面。

  (1)建立改革评估指标体系。新时期改革相当多的内容,都需要中央层面有一个改革评估标准,比如基本公共服务均等化、农民工市民化、中等收入群体比重、财政收入占GDP的比重、居民、劳动者保持占GDP的比重等,如果中央层面没有一个权威性的改革评估指标,地方改革很难有效地执行和推进。新时期的改革,需要在包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革方面,具体地规划,建立全国平均标准,来考核、评估各项改革的实际进程,确定下一步改革的重点和步骤,使改革按照既定的方向扎实推进。

  (2)建立多元参与的改革评估机制。在对改革进程评估上,政府的评估与社会的评估差异很大,是当前推进改革的重大问题。如果政府在估计改革实际进程中过于乐观,难以反映社会现状,将大大削弱政府的公信力,削弱社会对改革的信心,难以形成改革共识。建议将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围,充分发挥和整合不同评估主体的优势,形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系,客观地反映改革的真实情况。

  (3)建立规范的改革信息反馈和纠错机制。“十三五”时期的改革形势比以往任何时候都复杂,涉及的利益关系盘根错节。改革难免会有局部的失误,但失误了之后没有矫正可能带来系统性的社会风险。在社会利益格局分化、社会矛盾突出的新时期,建立改革的信息反馈和纠错机制相当重要。这就需要在改革工作机制和推进方式上,充分考虑到改革面临的社会风险,建立规范的改革信息反馈和纠错机制。进一步提升民间智库独立性,在改革谏言中发挥积极作用。

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