李尚勇:现行出租车制度的缺陷及其改革方向

作者:李尚勇  时间:2015-01-12

  出租车数量控制和特许经营权有偿使用催生了出租车公司和“天价”出租车,在此基础上形成了出租车行业严重的寄生现象(寄生占比超过50%)。以此寄生牟利的不仅有出租车公司,也有天价出租车个体车主及其“包头”,甚至还有被称为“主驾”的出租车司机。高比例的寄生,严重挤压并恶化了出租司机的生存空间,这是近些年城市出租司机“集体罢运事件”此起彼伏的根本原因。普遍且严重的寄生现象极大地破坏了社会公平和经济运行效率,也引得地方政府及其官员“寻租”腐败。作者运用“经济—制度分析方法”,对出租车行业寄生现象的发生、发展及其变形,进行了详细的经济数据分析;对出租车制度改革的基本方向进行了严密地论证,从而为出租车制度改革提供了强有力的理论支持。

  引言 

  我国出租车行业的大发展始于1990年代初期。由于当时没有深思熟虑的时间,又缺乏具有预见性的理论指导,也缺乏借鉴国际成功经验的制度安排,因而政府在事前并没有制定一个既符合市场经济要求、又能维护出租车投资者和出租司机权益的统一的出租车制度。各地方政府“摸着石头过河”,各自出台了出租车管理制度,这些制度存在的缺陷和弊端引发了出租车行业的一系列问题。

  近些年来,城市出租司机“集体罢运事件”此起彼伏。在政府明令禁止罢工的情况下,出租司机仍然冒险以“集体罢运”、“集体休息”、“集体喝茶”等等或极端、或隐晦的形式,表达自己的诉求。问题的严重性在于,全国有相当多的城市发生“集体罢运”事件,而且,每次差不多都是全城出租司机集体参与。

  2002年12月7日《中国经济时报》记者王克勤的《北京出租车业垄断黑幕》一文发表,此后,媒体和研究者越来越多地关注出租车问题。媒体更多的是挖掘各地出租车“集体罢运”事件背后的故事和原因,以王克勤的报道最为深入。正是这些报道从不同角度提供了出租车制度的许多细节。一批研究者对出租车问题的研究也取得了一些成果,不过,这些研究更多的是对某些环节的分析,而缺乏系统全面的分析,尤其缺乏经济数据的支持,缺乏对经济数据的分析。

  笔者经过几年努力,通过多种渠道(包括实地调研、电话采访、网络通讯、委托调研等),对北京、重庆、杭州、温州、雅安和一些县级出租车市场进行了调研,尤其是通过当地的出租车司机和个体车主,掌握了出租车运营的第一手资料,了解到出租车公司运营的真实情况。

  本文运用“经济—制度分析方法”,通过大量的经济数据,深入细致地分析了出租车制度的起源和现状,揭示了出租车制度的寄生现象及其严重后果,全面系统地分析了出租车寄生现象的制度根源,论证了出租车公司制度的不合理性,剖析了出租车准入歧视和数量控制等制度弊端,并在此基础上,论证了出租车制度改革的基本方向及其现实道路。

  一、 出租车公司起家发展

  1980年代中期以前,对于城市交通来说,出租车是个例外,之后,我国出租车行业开始起步,一批国有或集体的出租车公司相继出现在少数大城市。出租车行业真正的大发展,始于1990年代初期。由于地方政府出台的出租车管理制度遵循传统思维定式,偏好公有制,实行“准入歧视”,因此,那些私人出租车企业,被迫戴上了一顶顶国有或集体企业“红帽子”,而出租司机则自己购车或被迫变相购车,再将营运关系“挂靠”[1]在“红帽子”出租车公司名下,并每月向公司交纳管理费,然后自主运营。正是在这种背景下,数量众多的出租车公司“起家”并发展起来。

  下面,以北京一家出租车公司(样本公司一)为例[2]:

  1、 借司机资金“起家”

  1993年4月,“样本公司一”以“村办出租车企业”名义,凭借50辆出租车指标“起家”。该公司与出租司机的实际关系是:(1)公司以“融资“的名义将“面的”[3]出租车卖给司机。(2)出租车“挂靠”在公司,司机每月向公司交800元/辆的“管理费”[4];(3)公司只管“挂名”和收管理费,所有运营费用都由司机承担。

  1996年年中,该公司利用北京市“强制淘汰面的”的政策,低进高出,将夏利出租车卖给出租司机。与此同时,公司以“出租车档次提高”为理由,将“管理费”涨到了1500元。

  出租车公司仅凭一纸行政批文(即无偿取得的“出租车特许经营权”)坐收“管理费”,其“寄生”性质非常明显。

  随着出租车公司管理费占单车营运纯收入比重的逐步提高,出租司机开始将自己上交公司的费用称为“车份钱”或“份子钱”,与官方“管理费”、“承包费”之说形成鲜明对比。所谓车份钱,是旧时车行管理模式下,车行老板对人力车夫的剥削形式。在老舍的长篇小说《骆驼祥子》中,租车的祥子每天都要向车行老板刘二爷交“份子钱”。出租司机自称“车份钱”,显示双方的利益冲突日益尖锐。

  本文用车份钱表示出租车公司或者个人凭借“特许经营权”垄断而无偿取得的寄生收入;用车份钱占比(即车份钱占出租车单车营运纯收入的比重)去测度寄生程度,而不考虑“寄生经济体”的内部核算。    

  “样本公司一”起家初期车份钱收入情况如下:   

 

  2、 出租车公司“变身”

  1996年10月,北京市出租车管理局下发《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》,即北京出管局(1996)129号文件。该文件对全国出租车行业有着深远的影响,其核心内容有两个,一是否定了“司机挂靠”的经营模式,同时也否定了公司内部卖车给司机的做法。二是规定出租车公司必须采用“公司—承包”经营模式,甚至还明确规定了具体车型的承包金额[5]。

  北京市的这场运动式“整顿”差不多持续了5年,“整顿”的核心是以各种手段逼迫司机交出实际上属于他们自己的出租车,其中以“无暴力剥夺财产”的方式(即所谓“倒算法”[6])最为血腥。该方式强迫出租司机无偿或接近无偿地“交车”,由此引发了一系列矛盾和冲突,其激烈程度,无异于一场“革命”。

  1996年底,根据“整顿”要求,“样本公司一”相继把先前卖给司机的出租车全都购回。此后,每月的“车份钱”由1500元涨到了4500元以上,另外,每个司机还得交3~5万元(最高8万元)的风险抵押金,即车辆价值保证金和营运收入保证金。

  这里发生了两个具有重要意义的性质变化:第一,公司通过“回购”出租车,将出租车的“司机资产”,变更为“公司资产”,从而完成了“变身”,即从“有公司无资产”的赤裸裸寄生体,变成了有公司资产的完整经济人。第二,出租车公司过去以“管理费”为生,寄生性质明显。“整顿”后,按照官方的说法,“车份钱”属于“承包费”,而“承包费”要承担一部分营运费用,其寄生性质变得曲折、隐晦、隐蔽。具体情况将在后文分析。

  3、 出租车公司“做大做强”

  1996~2001年是出租车公司快速发展的时期。这一发展直接受益于两个政策,一是1996年10月北京市出管局下发“129号文件”,清理“司机挂靠”;二是1999年5月北京市出管局、审计局、工商局等6部门联合发文,清理“企业挂靠”。前者客观上起到了将出租司机的利润向出租车公司转移的作用;后者是政府正式认可私人资本进入出租车行业,并还原其民营企业身份。

  在上述背景下,出租车企业兼并重组加速进行。实际上,在许多城市,兼并重组一开始就有“政府鼓励”,后来又变成了“政府主导”。

  在有关部门的帮助下,“样本公司一”分别于1996年4月、1997年10月和2000年底兼并了几家出租车公司,其出租车拥有量增加到了262辆,并在此基础上完成了股份制改造。

  “表2”是“样本公司一”8年发展概况。

  由“表2”可知,(1)1996年6月以前,公司的营运车辆全部由司机投资购买,所以,由公司投资而形成的公司资产很少。仅凭“出租车特许经营权”,公司3年共获得129万元的车份钱收入。(2)到1997年10月,公司资产增加到1000万元,但在此期间,除开公司收到的车份钱和风险抵押金,真正需要公司自己出钱投资的仅有200多万元。(3)截止到2000年底,公司资产增加到2900余万元。如果算总帐,公司8年来收到的车份钱1663万元、风险抵押金1207万元,两者合计2870万元。这也就是说,几乎不用花自己的钱,该老板就拥有了这个资产2900万元的出租车公司。

  这是一个借出租司机资金“起家”,凭车份钱收入和风险抵押金“发展”的典型样本。象这样“空手套白狼”或变相“空手套白狼”起家和发展的出租车公司,在北京出租车公司中不是少数。[7]  

 

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