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刘尚希:税改是事关国家治理现代化的深刻变革

  时间:2016-09-01

 

  广受社会关注、并被认为是税改当中“难度最大”的个人所得税改革,有望在今年下半年加速推进。据报道,我国个人所得税(以下简称“个税”)将迈向综合与分类相结合的所得税制度,工资薪金、劳务报酬等会被统一纳入综合范围征税;此外,养老、二孩、房贷利息等家庭负担也有望纳入抵扣。这是继营业税改增值税(以下简称“营改增”)、资源税改革后,财税体制改革的又一个大动作。

  2016年无疑是深化财税体制改革的攻坚之年。2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,提出到2016年基本完成新一轮财税体制改革的重点工作和任务,到2020年基本建立现代财政制度。如何评价两年来的改革进程?改革的下一步应当如何走?记者专访了中国财政科学研究院院长、研究员刘尚希。

  不应过高估计通过个税调节贫富差距的作用

  中国发展观察:随着全社会对收入分配制度改革的期待日益增强,个税改革也备受关注。有人说,我国个税税制存在的最大问题,就是工薪阶层担当了纳税主体。目前,公民个人收入的渠道已多元化,但由于技术原因,税务部门难以在货币流通过程中设岗收税,税收大量流失。您认为应如何解决这一问题?

  刘尚希:首先,这涉及如何界定工薪阶层的范围。过去,工薪阶层仅限于在国营企业或集体企业里工作的人员。现在,随着市场经济的发展,工薪阶层的范围也逐渐扩大,他们的劳动收入从几千元到几百万元不等。从最基本的概念上看,无论你的工作收入有多高、福利有多好,只要你是领取工资而非自己拥有实体公司、企业之类的人员,都属于工薪阶层。此话背后的含义就是,工薪阶层拿到的是劳动所得,而不是资本所得。

  从全世界来看,除了20多个国家实行单一税,不论是发达国家还是发展中国家,普遍针对劳动所得和资本所得实行分类税制,按照不同的征税原则来处理,劳动所得基本上实行累进税率,资本所得实行比例税率。但具体来说,不同国家在具体的税制内容上有区别。

  在美国,因为个人收入来源的多元化,劳动所得采取综合税制,劳动者可以自行选择将家庭或个人作为纳税单位。这样的规定也在一定程度上把征税对社会产生的负面影响降到最低,避免征税对婚姻的惩罚。

  我国是实行分类税制的国家之一。我国的工薪所得采用累进税率,大部分劳动者是不交税的,纳税劳动者占就业人数的比重不到10%,月收入达到3500元以上的劳动者才需要缴税。而资本所得有些甚至不征税,如股票交易所得、证券资本所得、利息收入等,即使是股权、财产转让所得税也是采用不高的比例税率。不难看出,劳动所得税负较重,而对资本所得税负偏轻。从世界范围看,这是普遍现象,这是有着深层的政治经济学原因。

  个税税收流失的问题,其实在很多国家普遍存在。在发达国家,个税的征收率如果能达到80%,就已经算不错了。而在个税征收方面,我国与发达国家相比还存在很大差距。当然,征管能力并不仅仅是税务部门的问题,而是涉及整个社会环境的法治观念,如依法纳税、依法征税的理念,甚至还包括整个社会的文化、心理、伦理等,都会对税收的征管产生影响。

  此外,还有对涉税信息的整合处理问题。如何将各个部门、领域的涉税信息统一集中起来,也遇到体制上的难题,而这些难题并不是发个文件就可以解决的。如果不能全面、系统地掌握涉税信息,想做到在个人、家庭收入上全面真实及时地了解是很困难的。而对个人的财产和收入不甚了了,流失税收就难以避免,无法征收到位。

  中国发展观察:此次个税改革应该说是被寄予厚望的。您认为,个税是否可以作为调节贫富差距的工具?未来如何提高税收的调节能力?

  刘尚希:毫无疑问,要考虑发挥个税调节分配的作用是一个明显的悖论。因为拉大收入分配差距的主要是资本所得,而不是劳动所得。目前,几乎全世界都倾向于对资本所得采取轻税政策,造成贫富差距逐渐拉大。所以对于通过个税来调节贫富差距的作用不能估计得太高。

  诚然,美国的个税税制,不论是税法和征管均相当完善,成为许多国家学习的样板,但其占比高、征管严,也并没有遏制美国贫富差距扩大的趋势。从这一点也可以看出,个税在调节贫富差距方面的作用并非想象的那么大。对于个税改革,要用全面综合动态的观点来看问题,而不能局限于某一点。与此同时,要结合我国现阶段的发展情况和现实条件,不能一厢情愿地去考虑个税的改革,否则,只能是画饼充饥。

  关于税收的调节能力,尤其是调节收入分配方面的能力强弱是与税种的收入规模密切关联的。例如,我国个税大概占全部税收收入的6%,在占比如此低的情况下,个税在调节收入方面的能力比较弱。而发达国家的个税占比约为40%,甚至更高,从理论上看,其调节收入分配的能力要强很多。这其中主要与一个国家的发展阶段密切相关。目前,我国人均GDP约为8000美元,发达国家则达到几万美元,完全不在一个层次上。从这个角度看,发达国家的人均收入水平高,个税在整个税收收入的占比也就高。反之,我国的人均收入比较低,个税在整个税收收入的占比也就比较低,相应的调节收入方面的能力就比较弱。这里我要强调的是,个税如何改革是非常复杂的,并非想象的那么简单,其涉及经济、社会、政治、地区之间的协调,以及中央和地方事权的划分等问题。

  财税体制改革三大重点任务的进展与不足

  中国发展观察:2014年,中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,提出重点推进“改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央与地方政府间财政关系”这三方面的改革任务。您认为,目前改革取得了哪些进展,还存在哪些不足?

  刘尚希:财税体制改革取得的成绩是显而易见的。首先,预算管理制度改革最重要的成绩体现在新的《预算法》出台。但是,预算管理制度改革非常复杂,涉及各级政府职能的转变,政府各个部门间的关系,以及财政资金在各个部门间的分配权。具体来说,现在政府所有的收支需要全面、规范地纳入预算。此外,还要向社会公开透明。以上这些工作都处在推进的过程中。但一些改革势必涉及深层次的问题,如财权在政府各个部门之间进行配置的问题尚未形成共识,长期积累下来的问题也难以得到解决。

  除了大的部门有预算权,小的部门也有预算权。预算的二次分配权就涉及政府各个部门间的财权问题。政府在公共事务和公共服务中,一是涉及“事”,二是涉及“钱”,而“事”和“钱”如何有效地匹配,应该说通过新《预算法》的实施,得到了很大改进。但现在还很难说通过新的预算管理制度可以做到全面规范政府的活动范围和活动方向。如何使预算管理从一个“分钱工具”转变为“约束政府活动范围和活动方式”的制度,还任重而道远。此次改革向建立现代预算制度迈出了一大步,并在理念上也发生了根本性的转变,但要真正做到位还需要时间,更需要在政府各个部门间取得新的共识。

  第二,税收制度改革也取得了重大进展,主要表现在“营改增”。从这个税种来看,它不仅仅对服务业、制造业,乃至对国民经济的各行各业都带来了深刻的影响。这体现了税收的中性原则,使得整个税收制度的中性色彩增强了。在原有的二元税制中,制造业是交增值税,服务业是交营业税。通过“营改增”,二元税制消失了,这对于制造业与服务业的融合,分工分业的发展,乃至产业结构的调整和转型升级,创造了更好的税收环境。所以,这项改革的意义不仅仅是在经济方面,在社会层面上,对于促进就业创业,甚至通过创业带动就业,都具有积极的意义。

  同时,“营改增”也牵动了中央与地方财政体制的改革。今年4月30日,国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。方案指出,5月1日后,增值税央地分配比例从原来的75:25调整为50:50.这将在很大程度上缓解“营改增”之后地方政府大幅减收的困境。

  理念上的转变也是税制改革取得的成绩之一。十八届三中全会明确提出要依法改革,就是政策的出台与实施,税种的增加或减少都要于法有据,并且税收法定原则就是要在2020年把所有的税种都变为法律,这就要求用法治思维和法治方式来推进税改。

  第三,由税制改革也引发了中央与地方财政体制的改革。除了财政收入的重新划分,中央与地方在事权、财权上也需要作出调整,重新进行匹配和组合。在2014年《深化财税体制改革总体方案》出台时,习近平总书记讲,深化财税体制改革不是政策上的修修补补,而是一个从长远角度的体制机制重构,要着眼于长远的、系统性的重构,是一场关系国家治理现代化的深刻变革。

  改革时既要讨论“应该怎样”,更要考虑“能够怎样”

  中国发展观察:正如您所提到的,深化财税体制改革取得了一定进展,同时也有许多问题需要进一步解决。在全球化的背景下,面对日益激烈的全球税收竞争,我们该如何应对呢?

  刘尚希:解决分配差距扩大的问题,需要对资本征重税,而应对资本全球流动,吸引资本又要征轻税。在这个焦点上就形成了冲突,那么如何去权衡?我认为,面临全球经济一体化,资本在全球流动的情况,首先要考虑税基的全球化。因为资本没有国界,意味着税基也在全球化。例如,中国对外投资,按居民原则要交税,但税基已经跑到国外,如何征收是问题。又如,外国的资本流入中国,按照地域原则我国也要征税,而有些跨国公司通过转移定价把利润缩小,甚至变成亏损,从而逃税。这个问题已经引起国际社会的高度重视,特别是欧盟,就税基侵蚀、利润跨国转移正在努力进行国际协调,中国也在积极参与。世界各国在相互配合,相互提供涉税信息。而美国已经制定了《海外账户纳税法案》,即单方面要求世界各国就涉及美国资本、美国居民的税收信息都要向美国税务局提供,若不配合要采取惩罚措施。所以,国际社会也是丛林原则,有实力才有可能说了算。在全球化的背景下,税基的跨国转移越来越频繁,如何去维护本国的税收主权是一项新的挑战,更是一个难题。

  中国发展观察:面对这样的难题,继续深化财税体制改革显然是我们必须要做的,请问有哪些国家的经验值得借鉴呢?

  刘尚希:成功的经验由很多因素组合而成,很难借鉴照搬。其实最值得我们学习借鉴的,是国外在财税体制改革方面的教训,要研究发现其为何失败。在推进财税体制改革时,如何避免税改失败和遇到的阻力,是更应该关注的。所以,在改革的道路上,最应该学习教训,而不是所谓成功的经验,改革中的教训对于我们有更多参考价值。

  我们现在在讨论改革面临的问题时,只是在讨论“应该怎么样”,而“能够怎么样”则考虑得太少,甚至根本就没有考虑。当然,在信息不对称、知识分工的条件下,没有全知全能的人,有可能是大家对具体情况和现实状况并不很了解。例如,征税是一个专业性很强的问题,很多人不了解,包括不少专门研究税收的专家。一些研究总是在潜意识中假设,无论税制如何设计都是可以有效实施的,然而实际上并非如此。所以,必须把税收的征管制度和税收的收入制度两者综合起来考虑。也就是说,在设计税制、完善税制,甚至对某一个税种进行改革的时候,都需要考虑能做到哪一步。如果做不到,设计出来也是白搭。所以不能只考虑“应该如何”,还要考虑实际上能够做到哪一步。这一点是非常重要的,两者相匹配,设计出来的税收制度才可能是合适的。所谓最佳的税收制度,就是最符合本国国情的,与现实最吻合的税收制度。抽象地、空洞地与国外的税收制度相比较,是毫无意义的。

  整体推进财税体制改革,夯实国家治理的基础

  中国发展观察:确实如此,失败的教训比成功的经验更值得我们深入思考。那么,未来继续深化财税改革的方向是什么?我们还需要做什么?

  刘尚希:按照十八届三中全会明确提出的要求,继续推进改进预算管理制度、深化税收制度改革、以及调整中央与地方财政体制,这三大改革任务是互动的,相互关联的。从具体实施过程来看,从预算起步,税收紧跟其后,在这两大改革的基础上推动中央与地方财政体制的改革,要建立支出责任与事权相适应的财政体制。

  财政是国家治理的基础,预算管理制度、税收制度、中央与地方的财政体制都涉及国家治理的问题。按照当前改革的总目标,即国家治理体系和治理能力的现代化,实际上就是国家治理体系如何重构的问题,只有系统性重构国家的治理结构,国家治理能力才能真正实现现代化。所以财税体制改革不是修修补补,国家治理的改革很显然也不是修修补补,而需要一个着眼于长远的系统性重构。从这一点来看,财税体制改革需要总体推进而不是局限于某一方面,就是要围绕预算管理制度、税收制度及中央与地方的财政体制这三个方面来整体推进财税体制改革,由此夯实国家治理的基础,这同时也构成了国家治理改革的核心内容。

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