李雪松:民生水利与农村饮水安全长效机制的构建

  时间:2010-09-28

摘 要:农村饮水安全是关系民生的重要问题。农村饮水安全具有公共物品属性。在“以工补农、以城带乡”的新阶段,要按照政府主导、市场化运作、企业化管理和公众参与的模式构建农村饮水安全长效机制。

关键词:农村 饮水安全 长效机制

1民生水利的重要内容——农村饮水安全

党的十七大强调,必须在经济发展的基础上,加快推进以改善民生为重点的社会建设,着力保障和改善民生,推动建设和谐社会。民生水利就是以保障人民群众生命安全、生活良好、生产发展、生态改善等基本的水利需求为重点,突出解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题,形成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局,让广大人民群众共享水利发展成果。

农村饮水安全问题是民生水利的一项重要内容。“民以食为天,食以水为先”。获得安全的饮水是人类生存的基本需求,事关民众的身心健康和生命安全,关系建设社会主义新农村和全面建设小康社会宏伟目标的实现。

根据联合国的统计资料显示:由于管理不善、资源匮乏、环境变化及基础设施投入不足等原因,全球约有11亿人无法获得安全的饮用水26亿人缺乏基本卫生设施。同时,水污染也进一步蚕食着大量可供利用的水资源,并危害着人类的健康。全球每年有310万人因饮用不洁水患病而死亡,其中近90%是不满5岁的儿童。因此,“涉水卫生”成为2008年世界水日的主题。近年来,由于人为污染的加剧,我国局部地区的水环境质量恶化趋势明显。一些地区河流、湖泊、塘堰污染十分严重,造成人畜饮水困难,危及群众身体健康,在农村表现得尤为突出。解决农村饮水安全是水利工作的首要任务,不仅有助于增进农民的福址,维护农民的利益,促进“三农”问题的解决,而且建设资源节约型、环境友好型社会,实现可持续发展,加快实现全面小康的建设目标有着重大现实意义。同时,解决农村饮水安全问题是落实科学发展观、实现以人为本、建设和谐社会的重要体现。

长治久安地解决农村饮水安全问题,让近1亿的农民告别“饮水难”,必须建立健全农村饮水安全保障体系,构建农村饮水安全的长效机制,使农村居民获得安全饮用水,维护生命健康、提高生活质量,促进农村经济社会可持续发展

2农村饮水安全的新制度环境——“以工补农,以城带乡”

长期以来,在城乡分割的二元经济结构下,农业经济的比较优势逐渐丧失,农村的财政力量也大为衰减。农村公共基础设施,如农田水利设施、农村饮水工程等建设主要依靠制度外财政收入,即村级组织向农民收取的“三项提留”款。虽然在一定程度上缓解了农村公共基础设施建设的压力,但加重了农民的负担,并且导致一些政府部门认为农村公共基础建设应该是农民自己的事情,以至于现在国家加大对农投入被一些政府官员当成“援助工程”、“施舍工程”工程。这是当前很多地方存在的一种错误的观念,是本末倒置的思想。

当前,中国已经跨越了“双重剥夺农业、农村、农民”的原始积累阶段,已经到了“以工补农,以城带乡”的新的历史阶段。在这样的背景下,中央加大了解决民生问题的力度,公共财政支出不断加大,基本公共服务均等化不断推进,支农惠农政策不断完善。胡锦涛同志在十六届四中全会提出了“两个趋向”的重要论断,即“在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的倾向”。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结,是对我国经济发展阶段的科学判断,为农村公共基础设施建设机制的根本转变奠定了理论基础,为发展民生水利、保障农村饮水安全提供了新的背景、新的思路、新的制度环境。

3农村饮水安全的理论基础——公共物品属性分析

农村饮水安全问题在性质上表现出层次性和多样性,涉及到的要素有多项,包括水资源、治污防污、饮水工程、医疗卫生保障等,以上四个要素领域的公共物品性质并不完全一样。

31农村饮水水资源属性

水资源在使用上不能排他,但是水资源作为饮用水在消费上具有竞争性,因为水资源在一定时期内是一定的,多一个人的消费会减少另一个人的使用,属于准公共物品的第一个类型。人们会不计社会成本过量的使用水资源,而在过量消费中往往伴随着水资源的污染,如被污染的河流渗透,人禽粪便污染,含有放射性物质和氟、砷、铁等元素超标的浅层地下水与中深层水质交叉污染等,造成农村饮水不安全。

32农村饮水工程属性

农村饮水工程属于准公共物品,具有一般外部性的特征,即一个地方饮水工程的建立,确保了该地区的农村饮水安全,对所有的农民来说是受益的,降低了潜在的风险。而提供者却要承担全部成本,导致了私人提供饮水工程的动力不足。单纯依靠市场的作用无法激励私人提供饮水工程,政府必须对私人供给给予一定的成本补偿,才能保证私人供给的成本和收益不偏离。因此,农村饮水工程由私人供给很困难。但是对政府而言,由于农村十分分散,建造饮水工程耗资巨大,农村经济又不发达,农民自筹资金能力低,加之农业税收减免,乡镇财政税源锐减,在上级转移支付定额和乡镇财政困难的双重困境下,政府供给也十分困难。

33农村医疗保障属性

农村医疗保障和饮水工程一样,可以通过收费的方式实现排他消费,在付费的情况下,人们享受的是平等服务,不存在竞争。医疗卫生与农村饮水安全直接相联系,但政府在医疗卫生的制度建设和防治措施等方面缺乏系统和有效的办法。政府在财政紧张的约束条件下,对农村医疗卫生投入总比例不断下降,导致农村饮水安全建设资金不足。医疗卫生具有很强的外部性,作为理性的政府官员,缺乏有效的激励动因,私人更是如此。所以,这类公共物品的供给一般低于农民的需求。此外,中央政府在考核地方政府的评价体系中,对农村医疗卫生的激励机制较弱,这样地方政府容易出现短视行为,忽略了农民医疗卫生的建设。

34农村治污防污的属性

治污防污具有纯公共物品的特征,一旦治污防污取得成效,无论区域内人们是否愿意都能获得平等受益。另外,治污防污的结果无法把区域内制造污染者排除在外,使之无法受益,治污防污是无法排他的。由于公共物品外部性的存在,地方政府缺乏治理水环境的积极性。因为一旦政府提供了无污染的水源环境,区域内所有的农民将得到平等受益,同时也惠及到周边地区的人民,他们免费得到了环境改善的好处;但对当地政府而言,他只获得其中的一部分收益,却要承担全部成本,再加上地方政府之间激烈的竞争关系和不完善的政绩考核体系的影响,使得当地政府偏好于追求短期经济利益,进一步加剧了水环境的恶化。

基于农村饮水安全在公共物品性质上的差异性,一方面其具有公益性特点,所提供的私人边际效用小于社会边际效用,存在市场行为对公共投资的非完全替代,各级政府应当承担供给的义务和主要责任;另一方面其部分功能具有明显的排他性,尤其是农村饮水工程和医疗卫生保障,为市场机制的引入提供了需求和可行性,私人、村民自治组织和社会资本都可以通过制度安排成为有效的供给主体。

4农村饮水安全长效机制的基本模式——政府、市场与公众参与

在“以工补农,以城带乡”的制度背景下,依据公共物品理论,政府主导、市场化运作、企业化管理和公众参与相结合是农村饮水安全长效机制的基本模式和发展方向。

41政府主导

解决农村饮水安全问题,是新农村建设中农民最关心、最直接、最现实的利益问题之一,事关社会和谐稳定,人民安居乐业,具有很强的社会公益性。政府应始终把农村饮水安全作为新农村建设的重要任务,列入各级政府议事日程,作为考核体系的重要方面,加大公共财政支持力度,不能产生政府管理职能的缺失。农村饮水安全问题涉及面广,在地理范畴上有全国性的,如长江、汉江流域的治理,也有许多属于地方性的,如境内大型湖区水环境的监控治理、农村饮水工程、医疗保障体系的建设等。因此,具有公共物品性质的农村饮水安全表现为不同的层次性,这决定了不同层次的政府承担的责任各不一样。各级政府必须明确公共职责范围,跨流域跨区域的农村饮水安全问题由中央负责公共物品供给;某一特定的地域范围的农村饮水安全,如大小不同的饮水工程、湖区治理,都应在中央的财政支持下,由省级政府提供,各地方政府辅助。

42市场化运作

农村饮水安全的建设和管理应当遵循市场原则。因为农村饮水安全的某些要素“完全可以通过合同、承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社区机构完成”,政府只需做制度性的安排或作为合伙方参与提供即可。按照“谁出资、谁受益”的市场化原则,可以实现某些农村饮水安全要素的私人供给。如医疗保障和饮水工程的建设。由于医疗保障和饮水工程的收费排他性,成本较低,交易费用较小,可由私人提供。农村医疗可由政府特许经营,由私人负责一定区域内的农民医疗保健,政府只是监督和协助。自来水管道铺设可以承包给私人,甚至可以把自来水厂通过改制,实行民营化。对于耗资大的农村饮水工程则可采用BOT (建设—经营—转让)或BTO(建设—转让—经营)等公私合伙的方式供给,或者将农民组织起来,通过费用平摊补偿成本的方式,由整个社区来承担供给责任。此外,通过市场运作,可以调节水价,维护饮水工程的有效运转,促进农民的节水意识。

43企业化管理

农村饮水安全的要素建设应当实行企业化管理,按照“谁投资,谁所有”、“谁所有,谁管理”的原则确定管理主体,负责对经营管理中涉及的资产管理、经营权委托、主要经营管理人员的聘用、财务收支等重大事项进行审议和决策,协调有关部门、供水单位、用水户等各方面关系。如饮水工程和治污防污,可以实行所有权与经营权的分离,面向社会采取市场运作的方式,因地制宜地委托或转让给有资质、有能力、有资金抵押的单位或个人负责工程的经营管理。在委托或转让经营权时,严格实行合同制管理,明确双方的责、权、利和监管机制。

44公众参与

农村饮水安全涉及广大农村,服务于千家万户,离不开社会公众的理解与支持。农村饮水安全的供给主体,除了政府之外,就是包括以私人(农民)、村民自治组织和第三部门为代表的社会公众。构建农村饮水安全长效机制必须遵循公众参与的原则,维护好公众,特别是农民的知情权、参与权和监督权,推行公众参与的工作机制,吸收私人资本和社会资本参与农村饮水安全部分要素的供给。

5农村饮水安全长效机制的构建——措施与建议

51转变发展观念,坚持可持续发展

各级政府及其有关部门要以对人民群众和子孙后代高度负责的精神,深刻认识农村饮水安全问题的重要性、长期性、艰巨性和复杂性,以科学发展观为指导,坚持以人为本原则,按照全面、协调、可持续的发展观和全面建设小康社会的要求,采取综合防治措施,以加强农村供水基础设施建设、完善供水社会化服务系统、保障农村居民饮水安全为目标,保证农村居民可持续地获得安全饮用水。

52建立农村饮水信息系统和农村饮水安全应急预警制度

对农村饮用水水源进行普查,对农村饮用水水源的水量、水质以及空间上的分布、时间上的分配作详细的统计。依据水源的类型不同进行分类,如地表水、浅层地下水和深层地下水;泉水、溪水、河水、湖水、江水、塘堰水等。根据水源类型,按照相关法规要求,紧密依靠当地政府,由水行政主管部门负责,在卫生、环保等部门配合下,依法划定供水水源保护区,建立农村饮用水安全监测网。在分析各地农村水源特点的基础上,将分散复杂的各类农村水源科学合理归类,建立系统的农村饮水信息系统,及时更新农村饮用水信息,并通过媒体向公众发布,便于相关部门和农村群众及时了解饮用水水源情况。按照法律规定对严重影响饮水安全的突发事件建立全过程中的应对机制和制度安排,提前做好应对措施,避免重大事故或影响农村群众身体健康、财产安全事件的发生。

53创新农村饮水安全工程融资体制

推行小型饮水工程产权改革,在产权流动、结构多元的基础上拓宽筹资、融资渠道,积极发展股份合作、联合办水;大户带头、民营办水;拍卖转让,滚动办水;租赁承包,以水养水;贷款融资,举债办水等多种融资办水方式,使饮水工程在产权明晰,责权利一致的前提下保证足够的投入,得到良好地运行。推进农村投融资体制改革,通过体制创新,改进目前商业银行信贷资金回避农业项目的做法,建立支持饮水安全建设的中长期融资和政策性扶持的特定机制。培育农村投融资市场,积极探索多元化、多层次的水利融资方式,如股权融资、债权融资、产业投资基金、BOT方式和社会支持等,以拓宽资金投入渠道。

54加速农村生活方式的转变,改善农村水环境状况

加强农村安全饮水安全的宣传教育,增强农民的健康意识,引导和推进以农户为基础的节水措施和技术的使用,包括利用水费调节机制节约用水、推广节水技术等,加速用水方式的转型。良好的卫生环境能制约不文明、不卫生行为的发生,有助于农民形成良好的卫生习惯,乃至高尚情操的养成。新农村建设硬件改造中的“一建四改”,即建沼气池、改水、改厕、改圈、改灶,客观上可以使得农村的生活垃圾、人畜粪便得到妥善处理,避免了直接倾倒或胡乱堆放在饮用水水源地,造成污染;并通过改造农民以往直接向江、河、湖、井取水饮用的方式,转向安全供水模式,保障了农民饮水安全,值得推广。各级政府应加大资金投入,鼓励与资助农民进行“一建四改”,并与加强农村饮水安全相结。

55完善饮水安全立法,建立监督和评估制度

借鉴“一湖一法”、“一河一法”的立法经验,把坚持以人为本,实现人与自然和谐的理念贯彻到立法工作中去,从立法上推进和保障饮水安全长效机制建设。对于各项农村饮水安全建设工程项目建立项目建设期监督和运行期评估制度。建设期有关部门对工程建设情况进行巡回监督,运行期主要评估管理情况和用户满意程度。建立农村饮水安全项目中期评估和后评估制度。

参考文献:

1、伍新木,中国农村水利建设的黄金期[J],中国农村水利水电,20071.

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7、李伯华、刘传明、曾菊新,基于公共物品理论的农村饮水安全问题研究——以江汉平原为例,经济问题探索[J],20075

8刘建平,新农村建设中公共产品供给的难点与对策[N],光明日报,2006-08-17.

9、冯广志,小型农村水利改革思路[J],中国水利,20021.



*作者简介:李雪松(1974-),男,湖北襄樊人,讲师,博士,主要从事区域经济和区域可持续发展研究。

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