李雪松:欧盟水资源管理政策分析及其对我国跨边界河流水资源管理的启示

  时间:2010-09-28

 欧盟作为重要的国际组织,在跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。欧洲水资源管理政策经历了水质标准制定阶段、排污限制阶段和综合管理阶段,于2000年颁布了《欧盟水框架指令》,建立了一个综合水资源管理的框架,提供了一个基本的方法、目标、原则和措施。欧盟水资源管理政策的发展对我国跨边界河流水资源管理有重要的意义和启示作用。

关键词欧盟 水资源管理政策 跨边界河流

随着经济的快速发展,跨境淡水资源分配、跨境污染、跨境生态影响等一系列单一国家无法解决的问题日益严峻。近年来,有关的国际水法条款和协议、国际会议、学术文献中越来越强调国际河流流域整体开发和管理的重要性,要求各流域国加强合作[①]

欧洲有着多条跨国界河流,如多瑙河、莱茵河等,这些河流不但跨越多个国家,而且在这些国家的社会经济发展中起着重要的作用。以莱茵河为例,莱茵河全流域覆盖9个国家,干流经过瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰,是国际上重要的航运河道,是世界上内河航运最发达的河流之一,德国杜伊斯堡和荷兰鹿特丹分别是世界上最大的河港与海港。同时,莱茵河作为欧洲经济地位上最重要的河流,沿河分布有不同国家的5个大的重要工业区,是欧洲经济发展的中心地带。[②]但是,莱茵河却被认为是世界上管理得最好的一条河,是世界上人与河流的关系处理得最成功的一条河。欧盟作为重要的国际组织,在这些跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。本文将着重介绍和分析欧盟水资源管理政策,并提出它对我国跨边界河流水资源管理的启示。

一、欧洲水资源管理政策的演进[③]

(一)水质标准阶段

欧洲水立法的第一波浪潮是于1975年对作为饮用水水源的河流和湖泊中的水中提取物质建立标准和1980年制定的饮用水水质标准,以及对用来养鱼和贝类、游泳的水和地下水的水质标准。这些标准主要是规定水质标准以控制水中危险物质指令的形式发布的。

(二)排污限制阶段

1988年在法兰克福召开的部长级水研究会审查了当时的立法情况和确定了若干可以改进和填补空白的项目。这导致了第二轮立法浪潮,如《城市废水处理指令》、《杀虫剂指令》、以及《硝酸盐指令》,这些水立法已经突破了传统的水立法模式,而意图将水政策与其他领域的政策相结合。

《城市废水处理指令》为城市废水处理厂规定了基本的排污限制标准,提出城市污水要进行二级(生物)处理。各成员国可通过实现更有效的降解养分来确定其“敏感区域”,他们可以自行决定如何定义“敏感区域”,这些的废水处理设备必须包括能降低营养物质含量(磷和氮)的特殊处理方法。在欧盟的一些国家(如德国),该指令导致了消费者用的额外增加,在其他的国家(葡萄牙),重要的调查研究费用由欧盟建设基金支付。

《硝酸盐指令》的目的是解决欧洲水域富营养化,高浓度的养份导致了水域的营养化,而这些养份主要源于农业上过多使用的化肥。《硝酸盐指令》就是要对付这些农业中分散的硝酸盐源,该指令意图低化肥的使用。为实现这一任务,各成员国必须规定包括使用化肥在内的“良好农业行为”。

(三)综合管理阶段

1995年中期,要求重新思考欧共体的水政策的压力使欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求,考虑用全球化的眼光来审视水政策。欧盟提出的《饮用水指令》和《城市污水指令》可以看作欧洲水政策重视提高公民和其他用水各方对水的认识的一个里程碑。同时,欧盟开始日益注重综合性手段,强调水政策和水管理必须以一致的方式来处理各种问题。如新的欧洲水政策要向所有有关的各用水方公开咨询。

1997年《阿姆斯特丹条约》(the Amsterdam Treaty)进一步确认了“可持续发展”作为欧盟环境政策目标的核心地位,“可持续发展”重新进入官方议程。同时,为刺激有效利用资源,如何运用以市场为基础的经济刺激手段也被广泛讨论。然而同时,也有来自成员国对生态现代化的强硬抵制。就水保护的立法实践而言,1996年通过的《综合污染防止控制指令》,期望减少大工业设备的各种排放物,而不仅限于一种环境媒介(空气、水、土壤)的保护,因此,我们将之纳入我们分析的视野。《综合污染防止控制指令》就是主张由欧盟对排污限制标准予以协调者和主张由各成员国制定的环境质量目标者之间相互妥协的结果,《综合污染防止控制指令》包含有由欧盟协调排污限制标准成分,但更多是程序性规定,将更多的自由处置权留给了各国许可机构。

从其发展来看,欧洲水资源管理政策日益注重综合性手段,从20世纪70年代规定水质到80年代规定排污限制,再到90年代综合运用环境标准手段、经济刺激手段,并将水领域政策同其他领域政策相结合,走向可持续发展的水保护道路。欧盟水资源管理政策也正日益注重程序性规定,大量的环境保护行动在各国政府层面上展开,将实体上的自由处置权移交给了各国政府,由其建立复杂的行政监督体系。这一点在2000年出台的欧盟《水框架指令》中表现更为明显。

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