卢中原:政府职能转变仍是深化改革的重点

作者:卢中原  时间:2014-01-21

    坚持社会主义市场经济的改革方向,在更大范围、更大程度上发挥市场配置资源的决定性作用,必然要求进一步转变政府管理经济的职能,减少政府对资源配置的直接干预。这一领域的改革任务仍然艰巨,推进政府职能转变仍是深化改革的重点。我提出四点建议:

  一、以“营改增”为契机深化财税体制改革,端正地方政府管理经济的方式。目前展开的营业税改征增值税,不仅有利于促进服务业发展、产业结构调整和专业化分工,更为推动政府职能转变提供了新的重要契机。最现实的挑战有二:一是增值税虽有利于减轻企业负担,但会导致地方财政减收;而且营业税属于地方税,增值税属于共享税,中央分七成五,地方分二成五,“营改增”后中央财政可在一两年内向地方返还中央分成,但停止返还后地方财政也将明显减收。二是增值税仍属于流转税,源于工商业投资经营过程,地方政府要想得到更多的税收,很容易干预工商业投资经营行为。

  因此,“营改增”实际上拉开了深入改革财税体制的序幕,将会产生一系列连锁反应,包括理顺中央地方关系、完善地方税体系、端正地方政府管理经济的方式等等,这个改革一旦启动,就很难停滞不前。我认为,应该考虑降低增值税的中央分成比例,开辟地方主体税来源,以房地产税等稳定的财产税为主体,逐步提高直接税即个人所得税和企业所得税占地方财政收入的比重,扩大中央财政对地方的一般性转移支付比例,规范和扩大地方债券发行试点,为地方政府增加财政收入开正门,堵邪门,满足其提供公共服务的正常开支需要,削弱地方政府直接干预微观经济运行的内在动机。

  二、深化行政审批制改革,牢固树立“法不授权即为禁止”的依法行政理念,强化监督机制。我国明确以社会主义市场经济为改革方向以后,在经济领域“法不禁止即为自由”的理念越来越深入人心。与此相应,下放行政审批权限、精简审批事项等行政审批制改革不断推进,确实为激发自主创业的市场活力创造了一定条件。需要注意的是,“法不禁止即为自由”的理念主要是针对经济领域的民间市场主体而言,旨在保护经济活动的私权利拥有足够的自由空间。而对作为公权力代表的政府来说,则必须遵循明确的法律授权,一定要牢固树立并认真履行“公权民授”、“法不授权即为禁止”的法治理念。同时,需要强化法律监督、社会监督和舆论监督,以防范政府部门随意设立审批事项的行为,制约随意扩张和滥用行政审批权的内在冲动。这是依法治国、依法行政的内在逻辑,也是巩固改革成果的必然要求。要通过完善法治,把公权力随意膨胀、旧体制卷土重来的可能性降到最低。

  三、抓住行政审批制改革机遇,积极推进产业政策转型。受计划经济影响而形成的原有产业政策,高度依赖微观经济审批,偏重部门保护,而忽视公共利益规制,不善于运用普适性的功能引导政策。过去调节产能和商品供给的产业政策,曾被形象地称为多了就砍、少了就赶的“刀鞭政策”(产品多了就用行政手段的“刀子”压产量,少了则用行政命令的“鞭子”催增产)。这种习惯势力在改革开放以来的产业政策中仍有较大影响,面对经济波动周期中反复出现的产能过剩或供给紧张,治理手段似乎总是依赖行政选择型的产业保护,依赖对微观经济指标的行政审批,效果往往不理想,甚至适得其反。

  产业政策转型的方向应当是,功能引导为主,选择性保护为辅;取消微观审批,加强公共规制。今后应当多用功能引导型政策,即多用鼓励资源节约、环境友好、人力素质提升、公平竞争的普适性产业政策。慎用部门选择型政策,因为对某些产业部门的保护意味着对其它产业部门的歧视,有悖公平竞争,即使为了保护幼稚产业也要尽可能缩短保护期。真正的产业竞争力恰恰是在对内对外全面开放中形成的,我国加入世贸组织以来的实践已经充分证明了这一点。此外,还应取消对成本、利润、规模经济等微观经济指标的行政审批,这些指标合理与否,最权威的评判者不是行政部门的审批者,而是充分竞争的市场。同时,很有必要加强对能耗、排放、质量、技术和安全等市场准入标准的制定和严格实施,这些指标涉及社会公共利益,政府应当更加注重行使好相关的公共管理职能。

  四、在非行政领域下大决心、大气力实行“去行政化”改革。国有经济、高等教育、科技、社会科学研究、新闻、文化艺术等行业和专业领域,既有共同的社会性发展条件和影响因素,更有自己独特的行业性、专业性运行和发展规律,需要分门别类,突出行业性、学术性和专业性管理特点。但是人们遗憾地看到,这些本不该行政化的行业和领域似乎越来越倾向于套用行政化的管理办法和模式,运行机制越来越像行政部门。

  这种行政化倾向与社会主义市场经济的总体改革方向是背道而驰的,表明我们还不善于按照行业性、学术性和专业化规律管理非行政的专业领域,还是习惯于用行政办法在专业领域配置公共资源,其负面影响也越来越突出。例如,没有国资背景和行政级别、但更具创新活力的新兴民营科研机构,往往得不到急需的公共资源支持。又如,用行政级别和相应待遇吸引高端专业人才,往往造成激励过度乃至专业人士的价值观扭曲等。在一些领域和单位,官本位、行政化的趋势和风气愈演愈烈,学术性和专业性受到压抑,人们的诟病也越来越尖锐。

  应当认真反思这种行政化倾向和官本位激励所造成的诸多教训,努力运用符合行业规律、学术特点、更加专业化的方法和手段进行服务、引导和管理。可考虑先从国有经济和高等教育领域着手,取消行政级别,淡化官本位激励。对其他专业性、学术性明显的非行政领域,也应深入研究各个行业的专业特点及其发展规律,制定改革目标和实施步骤,强化专业性、学术性激励和导向,淡化官本位和行政化色彩。

来源:国家行政学院学报 [关闭] [收藏] [打印]

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