卢中原:不要误解了行政审批改革

作者:卢中原  时间:2014-12-22

 

  【摘要】 十八届三中全会《决定》中有一句话,大家关注得可能不太够,理论界研究和媒体宣传得也不够,这就是“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革”。建设服务型政府,不仅体现在敢于让民众参与日常的、身边琐细的、浅层次的公共事务管理,而且更应体现在让民众参与重大公共事务决策的过程。

  十八届三中全会《决定》中有一句话,大家关注得可能不太够,理论界研究和媒体宣传得也不够,这就是“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革”。我个人认为这个判断的分量很重。

  我们现在面临的经济社会问题很多,甚至很尖锐。比如说雾霾严重,这不仅是我们的发展阶段、区域差距、资源禀赋等国情因素造成的,更是由于粗放的发展方式以及促进发展方式转变的体制改革不到位造成的。另外还有医疗、养老、住房、上学等也都受到诟病。十八届三中全会召开前甚至到现在,对市场化改革的批评一直不断,认为中国经济发展中出现的几乎所有问题都是市场化造成的,例如教育市场化、医疗市场化、住房市场化等等。这种观点有点简单化了,而且其中有一些分析存在故意误导的成分。

  究竟该怎么认识下一步改革的方向呢?三中全会《决定》非常鲜明地提出,要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。我们要认真领会三中全会《决定》对改革方向和政策导向做出的带有纲领性、全局性的重大论断,这样改革实践和举措才不会迷失方向。

  按照深化市场化改革的要求,政府毫无疑问应当继续放权。但是放给谁?根据什么放?一些人担心,政府要改革行政审批制和投资审批制,放权给基层,可是不少基层政权的名声很不好,存在宗族化、与黑恶势力勾结等现象,这怎么能行呢?需要说明,符合市场化改革方向的放权,有的可以放给基层政府,更多的应当是放给市场、企业、行业协会,这是很明确的。让市场在资源配置中起决定性作用,在广度和深度上继续推进市场化改革,如果不把权放给企业和行业协会这些市场主体,而是层层放给基层政权,那就不能解决政府越位问题,甚至会恶化市场秩序。继续由中央管起来也不行,那样就走不出管得过多过细的老路。所以,市场化的改革方向是不可迷失的。

  就建设服务型政府来说,有两点需要考虑:第一,政府放权以后的后续服务和监管能不能跟上?第二,投资审批权中央政府下放了,一些地方政府和企业胡作非为怎么办?政府官员腐败以后乱上污染项目怎么办?这些都是很现实的新挑战。权放给企业和行业协会等市场主体后,政府的服务和监管一定要跟上。我理解,在市场准入上,政府要严格设置标准,并且要严肃执法,加强事中、事后的监管,不达标的都要限期整改或清除,不管国企、民企还是外企一视同仁。过去改革是按投资额度向地方分权,现在改革是按投资性质向企业和市场放权。不属于全国性的生态项目、国防项目、基础科研项目和产业布局,投资几亿、十几亿都没有关系,都可以放给企业和市场。不再以成本、利润、规模经济等微观指标作为投资审批标准,而是以是否涉及公共安全、社会公正作为市场准入标准。至少要在能耗、技术、质量、排放、安全、卫生检疫6个方面严格设置标准。这些方面政府可做的事情很多,远远没有适应社会需要。食品安全问题老百姓为什么有意见,原因就是缺少标准和监管。我们很多农产品出口被国际上打回来,农药、肥料残留超标,因为没有自己的国家标准可依。过去我们的政府不擅长做这样的工作,主要搞微观经济项目指标的审批,结果审批出来的项目很多都是失败的。坚持市场化的放权改革,政府还要对企业加强关于政策法规变化、权力清单发布的信息服务;行政审批减少了,更需要发挥好行业协会的信息服务和行业自律作用,配合政府执法监督,共同维护市场秩序。

  在基本公共服务方面怎样推进有广度和深度的市场化改革?先得搞清楚什么是市场机制和市场力量,这里首先是供求机制,然后是竞争机制,接下来是价格机制,不能简单认为利润最大化才是市场。要满足老百姓的需求,首先要增加供给,这应该是最基本的常识。我们的高校、医疗、教育为什么收费这么高,根本上是供给不足,满足不了人们不断增长的需求。比如医疗,全国的老百姓都想来北京看病,反映了尖锐的供求矛盾。由于存在各种各样的管制,现在民间有能力的企业和社会主体很难参与办医院、办高校等公共服务事业。管死了,没有供给的迅速增加,却去狠批市场化,这是于事无补的,以致老百姓越来越不满。我们要善于利用市场机制创造供给,才能不断满足人们不同层次、多样化的公共服务需求。

  在重大公共事项决策中更应当贯彻程序正义

  最近各地有许多基层自治、社会共治方面的探索,取得了不少经验。一些城市建立了行业联盟、社区自治的网格化管理模式,消弭了很多基层的社会矛盾,政府职能转型也体现在其中,效果非常明显。改进政府公共服务,形成网格化的社会共治,这只是国家治理体系现代化的一个组成部分。

  同时要看到,各地还存在不少群体性事件。比较突出的是反对政府批准的重大投资事项,比如垃圾填埋、焚烧或大型化工项目。化工项目主要是商业化的企业行为,可能与百姓利益冲突,而垃圾填埋和焚烧项目完全是政府应当大有作为的公共服务事项,是为改善生活环境从而为大多数老百姓利益服务的,怎么会有那么多老百姓反对?这很值得我们反思。我发现,网格化管理的好经验未能覆盖到重大公共决策里面。这反映了重大公共事务决策程序上的缺陷,可能缺少了程序正义。

  我们早在上世纪八十年代就提出决策的科学化、民主化,现在也有许多新的尝试和创造,除了网格化的基层自治,还有借助新媒体进行网络问政以及逐步公开的电子政务等等。可以说,这些改进公共治理的实践体现了程序正义,能够通过多样化的渠道和创新的方式让民众参与公共事务,使大家感到自己有知情权、发言权和参与权,对涉及切身利益的公共事务能够反映诉求,在多方参与过程中找到最大公约数,对由此形成的公共决策能够取得共识。

  我在地方调研时了解到,南方某城区搬迁改造,提出三个月的期限,其中两个月让当地老百姓讨论,比以往的讨论时间延长一个月,形成共识就动,形不成共识就往后延。表面看讨论时间挤占了搬迁时间,但由于讨论非常充分,减少了纠纷,反而缩短了搬迁时间。还有的地方政府,主动组织民众代表到国内外参观考察先进的垃圾焚烧厂,增进了解和沟通,效果也很好。我觉得这是值得发扬光大的公共服务处理方式,在重大公共事项的决策当中贯彻程序正义,可以避免不合作僵持,因而才有比较理想的效果。

  建设服务型政府,不仅体现在敢于让民众参与日常的、身边琐细的、浅层次的公共事务管理,而且更应体现在让民众参与重大公共事务决策的过程。我们的某些地方政府或某些公共管理部门,长期习惯于居高临下,为民做主,在重大公共事务中往往忽略程序正义,以为自己代表老百姓的根本利益、长远利益,主观上为老百姓好,目标是正义的,结果也一定是好的、正义的。而事实往往相反,一些动辄几亿、十几亿元的公共投资项目,想必是经过必要的可行性研究和专家论证的,为什么老百姓不认同而且一上街反对就下马?此类教训表明,程序正义不充分,原定的目标和结果都会打折扣,甚至被颠覆;而程序正义的实质在于多方充分参与和表达,在博弈磨合中找到大家都认可的正义目标,最后的结果也才会是都接受的。

  所以,政府的公共服务理念和行为要跟上新形势和公众要求。在重大公共决策中,应重视和认真践行程序正义,它是发现目标正义和追求结果正义的基本前提。

  (作者为国务院发展研究中心原副主任、研究员)

  

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