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厉以宁:城镇化既是发展转型又是体制转型

  时间:2013-03-04

  ●编者按

  中国改革坚定前行。改革的具体路径将有何不同?如何实现中国社会的最大公约数?全国两会期间,南方日报将推出“问道改革 大家智慧”系列高端访谈,一一专访中国最有影响力的学者,旨在凝聚多方面、多层次意见,共同探讨中国改革以及继续推进改革等重大课题。

  时代激流汹涌。作为学者,他们不仅从学理上观察中国,相当多数学者还在实践中影响着决策,悄然推动时代巨轮。我们期望,这组访谈不仅仅带来观点的碰撞,更激起我们每一个人坚定改革的信念。今日推出首篇,敬请垂注。

  今年“两会”,“城镇化”无疑是最受关注的话题之一。早在“两会”前夕,民建中央副主席辜胜阻就对外公布,民建中央将把城镇化改革问题作为今年“两会”的重点提案提出。

  事实上,城镇化提速的号角早在党的十八大就已吹响。十八大报告全篇提及城镇化多达7次,重要性可以从其两次主要出现的位置上得出:第一次出现在全面建设小康社会经济目标的相关章节中,工业化、信息化、城镇化和农业现代化成为全面建设小康社会的载体;第二次出现在经济结构调整和发展方式转变的相关章节中。从局限“区域协调发展”一隅,上升至全面建设小康社会载体,上升至实现经济发展方式转变的重点。

  去年12月18日召开的全国发展和改革工作会议再次提出:要着力提升城镇化质量和水平,逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖;要加快户籍制度改革,完善土地管理制度,抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。

  “城镇化”这一被密集提起的概念,被外界视为即将上任的新一届政府最重要的公共政策导向。

  中国城镇化之路已走过30余年,期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率,从1978年的17.9%提高至2012年的52.57%。决策层同时看到了中国未来城镇化蕴藏的巨大发展潜力,2012年农村居民人均纯收入为7917元,而城镇居民人均可支配收入为24565元。

  来自国家发改委宏观经济研究院的一份调研报告显示,城镇化通过供给和需求两方面来拉动经济增长。拉动投资和消费是需求面,促进产业结构调整是供给面。

  以投资为例:该院测算目前城市每增加一个人,全国平均增加10万元的公共设施投资,包括水电路气暖房网,以及医疗、教育、就业、养老等。消费拉动亦然,农民转为市民后,由于生活方式转变,从自给、半自给状态变成商品性状态,在当前价格水平下,每个人可以增加1万元的生活消费。

  此外还有利于产业结构调整。城镇化有利于使一个国家的经济结构从以第二产业为主转向以第三产业为主。因为人口集聚能带来服务业的需求增加,服务业就业人口将增加,服务业价值在产业结构中的比重将提高,这些都改变了产业结构。制造业结构转型升级也离不开城镇化,产业结构升级都是先在城市通过科研人员的集聚创新研发,然后通过平台示范,再推广传递到产业链条中的。

  新型城镇化是未来中国经济增长的重要动力,人们期待在“两会”上看到其更明确的路径。

  全国“两会”前夕,全国政协委员、著名经济学家厉以宁(如图,受访者提供)在北京接受了南方日报记者的专访。话题从2012年已经实现52.57%的城镇化率谈起,厉以宁提出质疑:城镇化水平按照常住城镇人口比重来衡量,但52.57%即7.2亿的城镇人口中约有1.58亿农民工没有实际享受城镇化制度安排。农民工进了城,但消费方式、生活方式没有城镇化,城市的基础设施建设和公共服务供给政策并没有把他们当城里人。

  人们期待的是推拉平衡间所形成的美好蓝图:城市资源集约利用,创造内需,刺激经济增长;农业实现规模化运营,重振乡村经济,激发社区活力;均等的公共服务为城乡居民提供公平的发展机会,使社会阶层打破城乡隔阂而充分、自由地流动。

  在厉以宁看来,要实现上述目标,必须要对背后的经济体制进行调整,也就是我们说的改革。因此理解“新型城镇化”,应该去理解其背后的深层次经济体制改革,例如户籍制度的改革、土地流转制度的改革、服务行业管制的放开、收入分配制度的改革等。

  此外,与传统“城镇化”所不同,“新型城镇化”不仅仅是城市人口的增加和城市面积的扩大,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等各方面都实现由“乡”到“城”的转变。“新型城镇化”是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价,着眼农民,涵盖农村,实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,实现共同富裕。

  谈中国城镇化

  传统城市化模式不适合中国国情

  南方日报:官方数据显示2012年中国城镇化率为52.57%,对于提高城镇化质量,你有哪些建言?

  厉以宁:统计口径的不同,呈现出来的差异很大。城镇化意味着城乡公民权利的平等,其根本目的是为了人民的幸福,不能片面追求城镇化率。我们需要通过城镇化进程,促进城乡居民权利平等、社会保障一体化、公共服务到位。城乡差别缩小了,未来的农民可以自己选择居住在城镇还是农村。

  但现有体制决定了52.57%即7.2亿的城镇人口中,有一部分没有实际享受城镇化制度安排,即约1.58亿农民工。原因是中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度,城镇中一些农民工虽然已是城镇常住人口,实现了地域转移和职业转换,但农民户籍未变,身份仍是“农民”,不能同城市居民享受同等待遇,城市的基础设施建设和公共服务供给政策并没有把他们当城里人对待。

  我认为中国目前的城镇化率还不到50%,所以城镇化对于现阶段的中国仍有意义,这反映了城乡一体化程度的不足。

  南方日报:在你看来,中国合适的城镇化率应是多少?

  厉以宁:从另一角度看,如果中国要达到西方发达国家的城市化率,即80%—90%以上的人口集中于城市,将意味着13亿人口中至少有9亿—10亿人要进城,那么城市居住条件必定恶化,居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位,但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。所以说,传统城市化模式是不适合中国国情的。

  传统城市化是先进行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时,城市化与工业化基本上是同步的,缺乏统筹安排,也没有科学的城市规模概念,经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑,等到发现居民的生活质量下降等问题时,已为时过晚,要改变城市现状已经不易。后起的工业化国家,即使认识到城市化的弊病并且想避免,但这需要大笔公共投资,往往力所不及。结果,无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中,都发生了所谓的“城市病”,即农村人口大量涌入城市,城市中出现了棚户区或贫民窟,环境恶化、过分拥挤、失业激增、社会治安欠佳,以致出现了“反城市化”倾向,即穷人继续涌入城市,富人纷纷迁离城市,搬到郊区甚至乡村居住。

  南方日报:在你看来,中国城镇化应做怎样的路径选择?

  厉以宁:中国必须走适合中国国情的城镇化道路,具体应包括三部分:其一是城市老城区改造,通过工厂外迁形成商业区、服务区;其二是工业新区,通过工业化带动城镇化,将成为未来的新经济增长点;其三是农村新社区,指靠近城镇的农村社区建设,现在还都是叫社会主义新农村,它们不仅吸引了农民前来,更重要的是引导农民向城镇化的路走,向城乡一体化的目标走。

  同时,城镇化不仅是个单纯盖楼的问题,它要园林化,要走循环经济道路,要公共服务到位,还有社会保障一体化。这样的话,农村新社区渐渐就成立了社区组织,村的机构就不要了,叫新社区。新社区一开始也可能叫农民新社区,但最后“农民”两个字要取消的,因为城乡社会保障都一体化了,户籍制度将来由二元的变成一元的了,所以叫新社区就行了。这样中国的城市就有一定的发展余地,就业问题也可以解决,居民可以务农务林,也可以从事养殖。不要用职业划分,只要把身份取消,大家都是中华人民共和国的公民,就行了。

  谈农民享有权

  应让农民享有土地流转价值溢出

  南方日报:农业人口转化成城镇人口的最大困难在哪里?

  厉以宁:有三个困难。通过在一些地方的调查,我发现第一个困难就是就业问题没解决。要给他们安排就业岗位,实现有收入的就业,还需要突破农村土地从征用补偿向可流转交易转变,让他们有资本在城镇创办小微企业;或者全村搞一个行业,比方说全村改搞物流行业,这都可以。

  第二个困难就是公共服务一定要到位,从托儿所、幼儿园、小学一直到更高一点的学校,还有医院、卫生所,再加上其他的设施。但目前好多地方因财政困难都解决不了。

  第三个困难,就是生活习惯的问题。我到一些地方的新居民楼去考察,住户反映:“好是好,就是天天爬楼,也没电梯,我年纪大了腿走不动了。”“不能养鸡,我家的小孩天天要吃鸡蛋,鸡都没有。”还有,过去在农村,邻居相互串门很容易,现在一家一户,周围的人都不认识。但他们埋怨的也只是生活习惯问题,生活质量好转,迁移还是受欢迎的。

  这三个问题还是可以解决的。最难解决的问题,就是农民感觉到,老房子的拆迁中他们没有得到收入方面的好处。

  南方日报:该如何解决老房子的拆迁农民没有得到好处这个问题?

  厉以宁:土地农转非过程中的价值溢出主要给了地方政府和房地产开发公司,农民只得到非常少的一部分。比如说,只给了农民一套新房子,而老房子是跟农民的生产连在一起的,因此老房子的拆迁应该给农民一定的补助,但很多地方没有去做。这主要是个政策制度设计的问题。所以,在政策制定上要听取他们的意见,尽可能让农村居民充分讨论并享有价值溢出。

  南方日报:一个不可回避的问题是如何对待农民的土地。突破农村土地从征用补偿向可流转交易转变,目前还有哪些障碍?

  厉以宁:重要的是推进关于土地确权的改革,赋予农民三权三证,即承包土地的使用权、宅基地的使用权、农民在宅基地上所盖房屋的房产权,然后给三权发证。

  国家应保护农民土地不可侵犯,便于土地流转。在农村金融发达的地区可以试行抵押贷款,这样,农民扩大生产规模的钱有了,进城安家的钱也有了。反之,农村土地集体所有,承包地、宅基地不能抵押不能转让,连出租都很困难,农民没有物质资本。除了名义上的集体所有权外,没有任何意义。

  谈制度改革

  收入分配应以初次分配为重点

  南方日报:户籍制度改革该如何突破?

  厉以宁:中国的城镇化是一个相当长的过程。在城镇化推进过程中,开始时甚至较长时间内,城乡分割的二元户籍制度还不能立即取消,城乡居民的身份差别和权利不平等还会继续存在,在这个阶段,从中国实际情况出发,老城区和新城区都有常住的农村人口,农村新社区更不必说了,农民成为新社区居民中的绝大多数,甚至是全部。

  进入老城区和新城区的居民,随着经济的发展和经济体制改革的深化,这些常住于新老城区的农民,迟早会转变为有城市户口的居民,这是总的趋势,谁也无法改变。至于在农村新社区居住和工作的农民,随着新社区经济的发展和公共服务设施的完善,特别是随着城乡社会保障一体化的进展,新社区中的农民迟早也会转为城市户口。

  在中国城镇化过程中,城乡二元户籍制度一定会走向全国户籍一元化。中国的城镇化实际上恰恰体现了双重转型的特征。中国的双重转型是指:这种转型既是“发展转型”,又是“体制转型”。“发展转型”意味着由农业社会过渡到工业社会;“体制转型”意味着由计划经济体制过渡到市场经济体制。自1979年改革开放以来,这两种转型在中国是重叠的。所以中国的城镇化完成之日,正是上述双重转型成功之时。破除城乡二元户籍制度可能是双重转型中具有关键意义的一役。中国城镇化唯有走适合国情的道路,才能实现城乡居民无身份差距和权利平等的目标。

  南方日报:近些年城乡收入差距有扩大的趋势,对于如何解决城乡差距不断拉大的现实,你有哪些建言?

  厉以宁:收入分配制度改革应该以初次分配为重点。收入分配制度改革有两种意见,一种意见以初次分配作为重点,另一种意见是以二次分配作为重点。我的意见是以初次分配为重点,二次分配也重要,但首先是初次分配。

  按照市场经济规律下的情况,初次分配是以市场调节为基础下的调节分配,但是在中国,由于各种原因,到现在还没有形成市场经济规律下的分配。为什么?因为中国的市场是不完善的。原因有很多,譬如历史原因,包括各地区的经济发展情况不同,各地区受到不同地区传统文化的影响、习惯势力大小,等等;在中国经济生活中,行业垄断因素严重阻碍了市场中公平竞争环境的形成;计划经济体制下对初次分配的工资级差、工资标准、工资的地区差别等都作了规定,到现在这一规定还依然保留了相当大的部分。

  所以,我建议市场要尽快健全完善起来,早日形成生产要素的供方、需求方公平竞争的环境,早日形成商品生产者之间公平竞争的环境,打破行业垄断,消除所有制歧视,让那些在计划体制下形成的初次分配的规律、规则,包括工资标准、工资级差等要认真审查,该取消的取消、该修改的修改,以贯彻市场作为初次分配的基础条件原则。

  同时,让农民成为清晰的产权主体、明确的市场主体,让土地的流转在各个产权主体、市场主体之间有序地进行,制止土地使用中的寻租行为,保证农民有财产性收入。要鼓励农民和低收入家庭的成员自行创业,创办小微企业,这样更有助于社会旧有的环节,也可以使初次分配的情况得到好转。

  中国要走与国情相适应的城镇化道路,除重点在改革初次分配而外,也需要解决二次分配的问题,包括社会保障不平等、教育资源和土地资源配置不均衡等。

  

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