孟立联:从大部门制到大机构制:中国行政改革的下一步

作者:孟立联  时间:2016-08-06

  湖南省苏仙区检察院内设机构17个通过合并、吸收为7个,精简幅度达59%;部门正、副职由原来的22名减少为10名,精简幅度达55%。一人机构和两人机构全面消失,一线办案人员达50余人,占76%以上。公诉局改革试运行以来案件月审结率提高40%,全年案件审结率达到90%。

  这是2013年7月苏仙检察院被湖南省人民检察院列为检察机关基层检察院内设机构改革试点单位取得的显著成果。当时,苏仙区检察院有干警60余人,但有内设机构17个,平均每个内设机构仅有3.5人,一人机构、两人机构竟有5个之多。副科长以上职务的32人,占53%,办案一线干警18人,仅占30%。各内设科室职能交叉重叠的地方多达50多处,部门之间相互扯皮、推诿的现象时常发生。忙闲不均,林检科的办案量仅为侦查监督科的6.5%,为公诉科的14.3%。

  其实,苏仙区检察院内设机构过多、过滥,是党政机关普遍存在的现象。这里,以国家某部委为例。国务院批准该部委编制总数1029名,设1正4副(实为1正13副,超职数配备9人,超职数配备领导干部是标配的1.8倍)部委领导;司局级机构30个,司局级领导143名(不含非领导职数),平均每个司局司局级领导4.76个(如果包含非领导职数,每个司局的司局级干部至少应增加50%以上,如该部委其中两个司局司局级干部11个,其中非领导职数7个,占两司局干部的63.64%);司局下设处(室)223个,扣除司局级以上领导干部157人,平均每个处室3.9人(含处长、副处长、调研员和副调研员等县处级干部);假设每个处只设处长1人,该委工作人员为649人,领导干部与工作人员之比为1:1.7,换句话说1个领导干部领导工作人员仅为1.7人。如果包含司局级非领导干部(原则上不会低于司局级领导干部的50%)、副处长(原则上不会少于处室数量的50%),领导干部与主任科员及以下干部也就是纯粹的工作人员之比应在1:0.9左右。

  查阅机构、职责、人员编制规定,国务院其他部委的情况大抵如此,省、市(州)级机构也是如此。根据西部某省政府批准的某厅局机构、职责、人员编制规定,某机构人员编制170名(含单列军转干部编制17名),厅级领导职数6名(实配14名,含非领导职数5名),正处级领导职数29名,副处级领导职数43名。该机构领导职数总数为86名,领导干部与非领导干部(不含副厅级非 领导干部)之比为1:0.98。市(州)的情况也是如此。西部地区某市政府批准的某机构人员编制总数为47名,局级领导干部配备5名,内设机构15个配备正科级领导干部16名,副科级领导干部5名,领导干部配备总数26名,领导干部与非领导干部之比为1:0.81。

  从中央到地方,领导干部与非领导干部之比均在1:1以下,也就是说1个领导干部对应的工作人员不到1人。领导干部从事非领导干部工作,是各级党政机关的普遍现象。这种领导干部与非领导干部职责混淆,不仅造成“官浮于事”,且因领导干部均与一定的职责—权力相关联,使得本来简单的事务却沉浸在程序之中。这就是“处长治国”的由来,也是中国改革与发展的“中梗阻”。

  对这种“中梗阻”,国务院总理李克强在2015年4月的一次国务院常务会议上进行了严厉批评,“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还卡在那儿,让几个处长来把关,这不在程序上完全颠倒了吗?”如果了解党政机关的机构设置、办文程序,“处长治国”、“司长治国”那是一点也不夸张的。原因很简单,这些处长、司长既是政策的创意者、起草者、协调者,也是政策的执行者、评估者,部门内司、处“会签”之后才能进入领导层,领导层通过后才进入外部程序(涉及到其他部门职责的,其他部门也要走处长、司长程序,然后进入领导层)。所有程序全部走完,政策才能走出“中南海”。如果某一环节出了问题或纰漏、瑕疵,政策就可能被延误、甚至走样、变形。

  显然,这种“中梗阻”的形成与制度设计有着密切的关系,是政务官、事务官不分的后果的必然体现。解决“处长治国”、“司长治国”问题,须首先明确处长、司长在决策过程中的事务官地位。在一个部委内,承担领导责任,履行领导职责的,应当是部委负责人,而不是司长、处长。将部委负责人的部分领导责任下放给司长、处长的制度安排,一方面是“官本位”意识,另一方面则缘于“全能政府”与计划经济体制下形成的惯性思维和惯性模式还没有根本改变,也就是我国的公务员制度还是半公务员制度,也就是带有明显干部制度痕迹的非公务员制度。因此,应当建立政务官与事务官分离的真正的公务员制度,实行事务官队伍的职业化。政务官实行选任制,事务官实行常任制,政务官与事务官采不同的职务序列,事务官走职业等级路线,政务官则实行现任的职务序列。

  消除“中梗阻”,既要求在解决部门外部职能交叉、职责重叠等问题,也要求同时解决部门内的职能交叉、职责重叠等问题。如果说外部职能交叉、职责重叠靠大部制解决的话,内部职能交叉、重叠问题的解决则要依靠大机构制。2015年底开始的哈尔滨市政府综合设置内设机构改革,目前已完成17个部门和单位的内设机构改革,内设机构实行“大处室”制,精简比例达30%左右,减少内设机构 155个。哈尔滨市人社局的改革前就业创业工作由就业促进处、创业指导处、社区工作处、失业保险处、农民工工作处等5个处室分别负责,人才工作由人才流动开发处、专技处、外专处、对俄办4个处室分别负责,改革后分别合并为就业创业处和人才工作处,明晰了权利,避免了扯皮,提高了效率。

  不仅如此,实行部门内的大机构制,将有利于巩固政府职能转变的成果,防治被取消了的行政审批“反弹”。历次机构改革均陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环,原因就在于只注意了编制总数的控制,没有着力于结构、功能调整。本届政府就任后,着力于推进政府职能转变—行政审批制度改革,建设服务型政府。迄今已分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项,占原有底数的40%,其中取消491项,约占总数的80%;取消258项非行政许可审批事项,占57%;取消230项中央指定地方实施审批事项;国务院部门行政审批中介服务精简70%,工商登记前置审批事项精简85%。巩固行政审批改革成果,既要依靠权力清单、责任清单制度的坚决实行,更要依赖于部门内的大机构制的强力推进。“无事找事”、“无事生非”,如果不实行大机构制,权力的自动扩张就会使被取消行政审批就会以其他形式卷土重来。

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