倪红日:房地产税制度改革势在必行

作者:倪红日  时间:2013-06-18   浏览次数:0

   最近几年,房地产市场的泡沫成为政府宏观调控密切关注的问题。当政府运用财政、货币政策对房地产市场和价格实施调控时,明显感到房地产税收制度成了政策工具的“短板”。

  现行土地使用税和房产税的计税依据与房地产市场价格是脱离的,并且对个人住宅的保有阶段还没有征税,所以,它难以发挥这类税收应有的抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置的作用。

  无论从完善税制体系和地方财政收入体系,还是从政府调控房地产市场、调节贫富差距的需要来看,改革和完善中国的房地产税收制度,其必要性和紧迫性已经不容置疑。

  准确理解房地产税收制度改革

  2003年,中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》第一次提出,“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”从这一决定公布之时起,房地产税制改革大幕便已拉开。

  由于对于物业税涵义理解混乱,社会上产生了一些误解和误导性舆论。经过深入讨论和研究,目前已将此项改革集中和明晰为对现行房地产相关税种的改革,并简称为房地产税改革。

  需要特别说明的是物业税与房地产税的关系。如果笼统地讲,物业税就是房地产税。但是,舆论已经将物业税扩展为房地产这个行业所涉及的各种税收和收费(甚至包括土地出让金),所以,客观上物业税就与房地产税有了区别。

  房地产税是指对房地产保有环节征收的一种财产税,我们现在实施的房地产税制度改革,就是针对现行的房地产税制度,即目前实行的两个税种——城镇土地使用税和房产税加以合并和税制要素的调整,改革之后,这两个税种可能合并成一个税种——房地产税。

  至于物业税关乎“费改税”等其他问题,房地产税制度改革暂不涉及,等到房地产税制度改革和规范之后,再逐步实施归并和完善,所以,到那时“物业税”的说法可能不再适用。

  改革的目标、主要内容与难点

  新的房地产税将把土地和房产分别设置的两个税种统一为一个税种,土地和房产作为统一的课税对象。

  其主要内容包括:改革计税依据,根据社会主义市场经济体制的要求,将现行房地产税制实行的房产按照原值扣除一定比例作为计税依据、房产使用土地按照面积作为计税依据,改革为按照房地产市场价值作为计税依据。为此,需要解决房地产税的评税技术和确定评估机构以及征税机关。计税依据的改变使得税率也必须调整。征税的范围由经营性房地产扩展到居民住宅房地产。

  房地产税制改革的难点主要集中在两个方面:

  第一难点是房地产计税依据的评估工作,包括评估的技术性工作;评税机构的设置以及评税工作的组织机制问题。第二个难点是如何对居民住宅房地产征税,包括纳税人的确定、计税依据和纳税额的确定、免征额的标准。经过调研发现,这两个难点有密切的关联。

  这两个难点的关键,集中在对居民住宅征收房地产税。仅对经营性房地产征税的改革难度相对小得多,评税的技术和组织机制问题比较好解决。这个关键点将涉及行政管理体制和税收管理体制问题,其解决难度较大。目前,在国内,对居民住宅恢复征收房地产税的共识正逐步形成,但是仍然存在着不同的看法。

  首先,一些人认为,在出售或者购买住宅时,房屋价格中已经包含了土地出让金,等于政府已经收取了一次土地费用,再对居民住宅征收房地产税是政府重复征税。这种说法混淆了政府两种身份和功能。

  因为,中国政府具有双重身份:一重身份是全社会的代表,另一重身份是公有制所有者的代表。收取土地出让金是政府以土地所有权——公有制所有者代表的身份,在出售土地时收取的土地收益(就如同私人土地所有者出售土地获得土地收益);房地产税是政府以社会代表身份,为了满足社会公共需求(公共基础设施建设)而筹集的资金。这两种收入的使用方式和管理方式也不应该相同。

  由于中国这种特殊的所有制国情,很多人容易将政府的这两重身份和职能混合在一起,资金的使用也存在界限不清、使用不当之处。从政府的双重身份和职能看,土地出让金和房地产税收完全是两码事。

  其次,也有专家认为,在目前和今后一个相当长时期内,中国不具备对住宅征收房产税的条件。

  在考虑对居民住宅征收房地产税之前,或者说大约在2003年以前,在税务机关中,确实没有对居民住宅征收房地产税的征管条件,纳税人也基本上没有这方面的纳税意识。但是,经过八年来的准备工作,在创造对居民住宅征收房地产税的条件方面有了明显的进步。

  因此,笔者认为,对房地产税制实施改革是必然的,不可能不改革;只是如果条件具备的话,改革容易一些,推进得快一些;如果条件不具备,创造条件也要改,只是改得艰难些、慢一些。而且房地产税制度的改革将会有力促进中国税收征管水平的提高,纳税人纳税意识改善。还有可能成为提高中国公共财政透明度、社会民主进程的推动力,乃至推进地方政府治理改革的力量。因此,不能用条件不具备来否定改革的必要性。

  房地产税制度改革的进程

  从2003年开始,财政部税政司和国家税务总局财产和行为税司(原地方税司)就着手研究和推进上述房地产税改革工作。在研究和起草新的房地产税制度框架的同时,最为重要的就是研究和试点新房地产税的征收管理工作,其中,重要的基础性工作就是对房地产税计税依据的评估,简称“评税工作”。

  2004年10月,财政部和国家税务总局下发了《关于同意北京等6个地区开展房地产模拟评税试点工作的批复》([2004]171号),在北京、深圳、南京、重庆、丹东、吴忠等六个城市实施房地产评税试点工作,取得了房地产税改革的第一手经验和资料。2007年9月,财政部、国家税务总局又启动了大连等四个地区第二批评税试点。

  在上述试点过程中,模拟评税试点实行的是“空转”,但是,试点中发现,模拟评税的技术成果可以直接用于解决“二手房”契税征收管理中“阴阳合同”产生的税收流失和税收不公平问题,所以,模拟评税试点工作又直接应用于“二手房”交易的契税征收。也有一些城市是直接从“二手房”征收契税改革开始的,随后再实施模拟评税工作。

  无论是模拟评税试点还是征收“二手房”契税改革,两者都是按照市场价值对房地产价值实施评估,这就为房地产税制度改革奠定了关键的基础。

  2010年以来,在全国扩大了试点地区,各个试点城市先后建立或者正在建立房地产税的评税系统,包括评税的计算机软件操作系统和房地产评税的数据库,在房地产评税试点中取得的经验,为房地产税制改革的实施奠定了坚实基础,将为房地产税制改革的全面推进做好准备。2011年1月,国务院同意上海和重庆开始对个人住宅征收房产税实施试点。两个城市的试点都是对小范围的个人住宅征税,具体方案不尽相同。

  全面概括起来,八年来房地产税制度改革的酝酿、准备和实施主要有五大进展:一是在2007年对外资企业征收土地使用税,拉开了统一内外资企业房地产税制的序幕,在2009年实行了内外房地产税制并轨,取消了城市房地产税;二是研究并试点了新的以市场价格为基础的房地产税评税技术,2010年在全国各个省市选择一个城市扩大评税技术试点工作;三是研究并在新的房地产税制改革方面取得基本共识,为起草新的房地产税制草案奠定了基础;四是在一些地区将模拟评税的技术运用于二手房交易征税,取得了评税工作实际运行的成功经验,初步构建起了房地产评税工作组织实施机制,为房地产税制的改革奠定了坚实的征管基础;五是对个人住宅征收房地产税开始了试点工作。

  “中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议”提出,“研究推进房地产税改革”,未来五年房地产税改革仍将主要处于研究和试点阶段,在条件成熟时,将分步实施这个税种的改革。

  房地产税制度改革建议

  ——房地产税制改革应该引起各级政府的高度重视。

  房地产税是地方政府财政稳定可靠的收入来源,尤其可以作为基层地方政府财政收入的主要来源,这是国际上许多国家的通行做法。目前,地方政府高度依赖土地财政收入,这种状况是不可持续的。

  按照计划经济延续下来的观念,政府往往重视与生产和流通有关的增值税、营业税等间接税税种,相对忽视财产税等直接税税种。随着社会主义市场经济的推进,与收入和财产相关的直接税将成为更加重要的税源,这样的税制体系变化在国际上是有规律可循的。

  所以,各级政府应该比公众更加关心房地产税制的改革和建设。目前,中国房地产市场的稳定性较差,这与房地产税制的不完善有一定关系。

  从经济全球化角度看,中国房地产税制的不完善,尤其是住宅房地产税收制度缺位,客观上会吸引国际资本到中国投资购买房地产。这样会使得中国在城镇化进程中日益扩大的对城镇房地产需求进一步扩张,形成长期的房地产市场供给小于需求、房地产价格持续快速上涨的状况。所以,无论是短期的宏观调控,还是中长期的房地产市场建设,房地产税制改革都已经迫在眉睫。

  ——改革需要逐步推进。

  房地产税制改革有着迫切性,但是,根据中国国情和税收征管水平和能力,房地产税制改革只能分步实施。建议先改革经营性房地产税收制度,再推进对居民住宅征税。因为经营性房地产目前也是征税的,只是计税依据要实施改革,根据税务机构的征收管理情况,对经营性房地产实行新的房地产税的条件可能更为成熟。

  目前,最重要的是,在对居民住宅房地产征税问题上要加以舆论引导,从正面向公众普及对住宅房地产征税的理由和必要性。现在,不少新闻报道是在炒作房地产税,有不少报道误导了公众。建议政府相关主管部门,或者由这些部门委托专家学者要定期出面宣讲改革的必要性和进度,以正视听。

  ——通过法规增强政府各个部门之间的协调。

  在房地产税制改革中,各个政府部门的信息共享以及部门之间的协调非常重要,尤其是土地和房屋管理部门与税务机构之间的信息共享至关重要。建议借鉴香港政府的做法,在政府各个部门的职责规定中,明确规定各个部门之间信息共享的职责,对违反职责规定的部门实施行政处罚。

  ——加快房地产税征收管理的信息化建设。

  目前,税务机构经过“金税工程”奠定的信息化建设基础,有硬件条件为房地产税改革后的征收管理提供信息化服务。应加快软件的建设,同时带动地方政府建立城镇GIS地理信息系统,以及评估机构的批量评估技术的运用,通过这些建设,不仅会提高中国的税收管理水平,而且会促进地方政府的城镇规划以及市政管理水平的大幅提升。

  ——居民基本自用居住的住宅应该免征房地产税。

  中国的重要国情是土地实行的公有制,这与许多开征房地产税的国家实行的是土地私有制国情不相同。从这点出发,中华人民共和国的合法公民都应该享有一份住宅土地的所有权和使用权。

  与一些国家对住宅普遍征收房地产税(或者称为财产税)不同,笔者认为,中国公民在这份土地上所拥有的房产应该考虑实行公民住宅免税待遇。

  如果这个原则可以确定的话,还需要确定居民自住住宅免税的具体标准,超过这个免税标准的住宅原则上都应该缴纳房地产税,因为这都属于过多地享用了公共资源,包括土地和基础设施。不对其征税就客观上鼓励了一部分人多占公共资源,这是一种明显的财产不公平,所以,政府应该对过多占有房地产的人征税,不论是用于居住还是投资。这一方面体现社会公平,另一方面可促进土地资源和各种资源的节约使用。

来源:国研网 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive