倪红日:基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究

作者:倪红日  时间:2013-06-18   浏览次数:0

  本文通过分析认为,我国1994年分税制改革方向是正确的,这次改革奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政管理体制框架。当前分税制财政体制存在的主要矛盾是地方财政的事权与财力不匹配;主要问题是地区间公共服务水平仍然存在差距;关键原因是分税制改革没有到位,中央政府与地方政府的职责存在多方面错位,拥有集中财力的中央主管部门决策权过大、过细,通过专项转移支付要求地方财政配套资金规模大大超过地方财政财力。由于地方财政还保留着“分灶吃饭”体制特征,地方财政收支与GDP直接相关,所以地区间公共服务水平差距依然明显。下一步需要以基本公共服务均等化为目标,坚持收入相对集权、支出相对分权,合理划分中央政府和地方政府职责,中央政府集中做好规划、指导和宏观调控,将公共服务项目和具体实施的决策权下放给地方政府,建立适应中国国情的、兼顾激励与均等的财政管理体制。

  2006年,在党的十六届六中全会决议《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,明确提出了财政为支持构建和谐社会,促进基本公共服务均等化的目标和任务。基本公共服务均等化的提出对进一步改革和完善财政管理体制具有重要的意义,因为它的提出,实质上将1994年分税制改革的阶段性目标提升到更长远、更全面的政府间财政管理体制建设目标。因此,如何通过财政管理体制的改革,促进基本公共服务均等化值得深入研究。

  一、基本公共服务均等化的标准及其选择

  一般认为,基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利,享受水平大致相当的基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(2012)中对基本公共服务均等化的定义,指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。共识看法是,均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务,而是承认地区、城乡、人群间存在一定的差别。但对具体的均等化标准可以有不同的选择。归结起来有以下3种:第一种标准简称为“底线均等”(广东省人民政府,2009)。这种观点认为,基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利,享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务,而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下,保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务,其实质是“底线均等”。第二种标准简称为“转移支付系数”(李萍、许宏才,2006)。这是财政部确定的,衡量中央财政对地方财政均衡性转移支付弥补标准收入与标准支出之间缺口程度的一个指标。其计算方法是:均衡性转移支付系数等于中央对地方均衡性转移支付资金总量除以地方标准收支差额。转移支付系数越大,均等化程度越高。第三种标准简称为“人均财政支出差距控制”。这种标准是借鉴德国政府间财政均衡的标准,即将各个地区的人均财政支出(按照常住人口)差距控制在全国平均水平的一定额度之内。

  我们认为,第一种标准的优点,或者说可肯定之处是并不强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务。但是我们不赞成以“底线均等”作为标准,因为“底线均等”只是保证最低的公共服务标准,而无法控制各个地区的基本公共服务差距,底线与高线之间的差距可能很大,这并不体现均等化含义。第二种标准的优点是在实践工作中正在应用的。但是它的局限性是只对均衡性转移支付的均等化程度进行计算和反映,而不包括其他转移支付,所以只能反映部分均等化程度,而不可能是全部和最终的均等化程度的结果。

  我们建议,在强调机会均等的基础上,不能忽视基本公共服务支出结果的均等化,换言之,也就是各个地区、各个阶层、城市和农村之间享受公共服务的差异尽可能不要太悬殊。因此,主张以第三种标准作为我国基本公共服务均等化标准的基础。在这个基础上,还有几点要特别说明,一是“人均”的含义。“人均”可以是“户籍人口”的“人均”、“财政供养人口”的“人均”、“常住人口”的“人均”。建议用“常住人口”的“人均”。理由是这样更能使基本公共服务覆盖流动人口,更能够反映一个地区的实际的基本公共服务成本需要。二是差距的把握,建议在对现状计算基础上,以减少差距量作为实际控制指标,逐步达到各个地区人均财政支出差距量控制在不高于或者低于全国平均水平5%-10%范围之内(个别特殊省区除外)。三是对于不同的财政支出内容可以实行不同差距控制量标准,有些公共服务项目的差距量可以再缩小一些,有些项目差距控制量可以相对大一些,不采取“一刀切”的标准。为了达到基本公共服务均等化的目标,必须进一步深化分税制改革,关键是建立和完善以基本公共服务均等化为目标的财政管理体制。

  二、分税制改革的成就与财政管理体制现状

  当前运行的政府间财政管理体制是1994年分税制改革形成的。尽管经过了多次的微调,但本质特征和基本框架依然没有偏离改革时的初衷和目的,所以对当前运行体制的分析就是对分税制改革的分析。为什么要进行这样的分析,因为目前对这一改革和现行体制的看法存在着严重分歧。抽象肯定的多,具体肯定的少,不理解和没有清晰判断的舆论和认识占较大多数。而此种状态影响到对下一步分税制改革和完善的方向和路径选择,是往回走?还是往前走?前方的路在何处?都值得很好研究。

  我们总的看法是:分税制改革方向是正确的,奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政管理体制框架,取得了历史性成就。现行分税制体制存在的问题是由于改革没有深化、仅仅进行了部分改革而导致的,要坚持分税制改革方向,并针对存在的矛盾和问题,继续改革和完善分税制财政体制。

  (一)中央财政收入占全部财政收入比重逐步提高到现在的不到50%的水平

  提高中央财政收入占全部财政收入的比重是1994年分税制改革的重要目的之一,这是建立适应社会主义市场经济体制的财政管理体制的基础和前提。分税制改革前,中央财政收入占全部财政收入的比重仅达到10%多一点,近90%的财政收入是地方财政收入,中央财政已经失去了对全国各个地方财政调节的财权和财力。这种体制状况如果持续下去,不仅会使地区间的公共服务差距和社会发展差距不断拉大,更为严重的是会导致中央政府对地方政府控制力的削弱,乃至出现大的社会动荡和国家分裂。所以,必须通过分税制改革扭转这种状况。这次改革的重要意义将载人我国发展的历史史册。

  按照现有的一种观点,分税制改革前的“分灶吃饭”体制,是地方事权与财权、财力相匹配的体制,因此对中央适当集中财权和财力的分税制改革存在看法。这种看法是沿着“事权与财权相统一”的传统理念来考虑的,脱离了市场经济的实际。

  在社会主义市场经济情况下,恰恰要建立各个地方政府“事权与财权不相统一”的财政管理体制。主要因为以下3个理由:一是市场经济的资源配置和流动应该是全国统一大市场(甚至全球市场)或者区域间统一市场,财政分配应该创造统一市场建立的条件,这就与分税制改革时的“分灶吃饭”体制是矛盾的,所以必须调整和改革财政管理体制,适应市场经济发展需要。二是在市场经济条件下,地区之间的资源流动是按照市场机制进行配置的,这是市场机制的效率要求使然。但从全国来看,公共服务的配置则要求按照均等化原则进行,因为资源流动和配置带来的外部性是不可能由市场机制来解决,需要政府通过财政进行矫正性的再分配,这就要求中央财政在全国范围内进行区域间的财力再配置,为此中央财政收入必须占有主动性的财权和财力。三是现在进行的国土空间开发规划,力推主体功能区建设,在这一战略性规划下,也需要中央财政进行全国性的财力再分配,以缩小各个主体功能区之间公共服务和基础设施差距(项怀诚,1994)。

  经过十几年的努力,中央财政收入占全国财政收入的比重发生了重要变化。要想真正看清楚这种变化,首先需要搞清楚两种计算方法和描述指标。第一种计算方法是将税收返还和原体制补助作为中央财政收入和中央财政转移支付的一部分,计算中央财政收入占全部财政收入的比重,本文将这一方法计算出的比重指标,称为名义比重;第二种计算方法是不把税收返还和原体制补助作为中央财政收入和转移支付的一部分,理由是中央财政对这部分收入实质上没有再分配的权力,本文将这一指标称为实际比重。现在公开宣传和绝大多数人使用的都是第一个指标,即名义指标,这一比重在十几年中变化不大。但是这仅仅是表面现象,真正反映实质性变化的是第二个指标,即实际比重。实际比重的变化说明了中央财政收入占全部收入比重不断提高的变化非常显著(详见表1)。从图1中也可以看出变化的趋势和数量:名义比重变化不大,而实际比重的提高则十分明显;名义比重超过了50%,而实际比重到2010年只达到45.1%。笔者认为,从中央财政占全部财政收入比重的变化来看,更值得重视和用于判断的不是名义比重,而是实际比重,只有后者才真正反映了中央财政可控制财力的数量。尤其从对未来改革和完善体制目标来考虑,应该以实际比重作为依据,而不宜以名义比重作为依据(倪红日,2007)。

  (二)中央财政支出与地方财政支出比重的结构变化

  分税制改革以来,在财政收入向中央财政集中的同时,地方财政支出占全部财政支出的比重却不断提高。到2010年,中央财政支出占财政总支出比重由1994年的30.29%下降至17.83%,而地方财政支出所占比重却提高了10多个百分点,由69.71%提高到82.17%(详见表2)。

  (三)地方财政收支对中央财政的依赖程度保持在45%左右

  1994年分税制改革以前,地方财政本级收支基本是平衡的。改革以后,由于中央财政集中了一部分财力,并形成对地方财政再分配的转移支付,所以地方财政本级收入只能满足部分地方财政支出,形成了地方财政依赖中央财政转移支付的体制格局。从数量上看,地方财政对中央财政的依赖程度在45%左右,地方财政的自给率在55%左右。详细的数据分析有两类数据描述,一是地方财政的自给率,即地方财政本级收入占地方财政总支出的比重;二是地方总支出中来自中央财力转移的比重。这两类的数据结果都基本支持上述判断(详见表3和表4)。

  (四)中央财政向地方财政的财力转移规模不断扩大、结构发生重要变化

  中央财政向地方财政的财力转移总规模由1994年的2389.1亿元扩大到2010年的32349.63亿元,2010年是1994年的13.54倍。最重要的变化是财力转移的结构,1994年中央财政的财力转移中,税收返还所占比重是79.2%,具有均等化作用的财力性转移支付只占5.69%,专项转移支付占15.11%。到2010年,税收返还所占比重下降到15.46%,财力性转移支付占40.92%,专项转移支付占43.62%。这样的变化明显说明,中央财政具有的对地方财力再分配作用的转移支付部分占据了整个财力转移的85%,中央财政的转移支付制度已经真正建立起来了。

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