倪红日:经济新常态下调整和优化产业结构的财税政策把握

——高层专家建言“十三五”系列(独家)

作者:国研中心资源与环境政策研究所专家组组长 倪红日  时间:2015-06-19

  内容提要:本文主要围绕三次产业的调整和优化,主要提出以下两个观点:一是三次产业优化应该主要依靠市场机制作用,政府财税政策只能起助推作用,为此需要把握财税政策作用于市场的“度”。二是在总结分析我国当前财税政策内容和特点基础上,认为对于产业结构优化的需求侧财税政策弱于供给侧政策,今后需要加强需求侧财税政策和制度建设,为此提出了相关的具体建议。 

  经济新常态的核心含义就是将我国长期以来"高速度、高消耗、高污染"的经济增长方式转变为“中高速、低消耗、少污染”的经济增长方式。其中,经济增长速度已经开始由年平均10%左右的高速度转变为7%--7.5%左右的中高速增长是经济新常态的突出特征。 

  随着经济新常态的形成,产业结构调整和变动将会加快。据最新的研究资料显示,机电产品制造、房地产和汽车制造三个重要的主导产业及其关联部门增长速度回落是经济增速回落的直接原因[1]。我国产业结构面临着由第二产业过大,逐步转变为第三产业比重不断提高,三次产业结构将朝着先行的经济发达体国家产业结构变化。 

  产业结构调整和优化至少包括两个层面的含义:一是三次产业结构的合理化;二是产业升级,即产业内部的技术和产品升级,为此需要创新驱动,发展高新技术产业。本文主题是围绕第一层面的三次产业结构调整,集中研究财税政策的选择问题。 

  一、三次产业结构变动主要是市场作用还是政府作用? 

  新西兰经济学家费希尔(Fisher,A.G.1935在他的《安全与进步的冲突》一书中,首次提出了“三次产业”的概念。英国经济学家克拉克(ColinClark,1957)在其《经济进步的条件》一书中提出了三次产业划分的标准,并根据这些标准将经济活动划分为第一产业,主要包括农业、畜牧业、渔业和林业;第二产业主要包括制造业和采矿业;第三产业包括服务业和建筑业。这样的产业划分成为大多数国家和国际组织进行国民经济核算和分析的最主要产业分类方法[2]。 

  经济学家们描述了人类经济活动按三次产业划分的变动规律性特点:随着劳动生产率的提高,第一产业在整个经济活动中(不论是按就业人数还是按GDP计算)的比重逐步下降,第二产业在经济活动中的比重与人均GDP存在先提高后降低的倒“U”字型复杂关系。第三产业随着人均GDP的提高,一、二产业所占比重下降而逐步提高。纵观世界各国经济中的产业结构变动,大体遵从了上述规律。 

  按照库茨涅茨理论,产业结构升级的关键是资源从生产率较低的部门向生产率较高的部门转移,从而经济整体的资源配置效率得以提高。蔡昉在最近的一篇研究报告《防止产业结构“逆库兹涅茨化”》中,认为在我国经济发展进入新常态的条件下,第三产业占GDP的比重在2014年开始超过第二产业(前者为46.1%,后者为43.9%)。然而,第三产业的劳动生产率比较第三产业生产率要低,因此在产业结构调整中,经济增长速度呈现减缓,可能与此有关。蔡昉称这种现象为“逆库兹涅茨化”[3]。 

  笔者认为,三次产业结构变动的原因可能不仅与劳动生产率有关,而且与供求关系和需求结构变换有关。当第一、二产业的劳动生产率提高后,农牧业和制造业产品的丰富超过消费者需求数量,产生大量剩余,并导致市场供给大于需求,商品价格下降,厂家利润减少,必须寻求新的投资领域。第三产业基本上是服务业,直接与消费者的非农和非制造业产品的其他需求相关,因此在市场机制调节下,在第一、二产业生产率提高后,由于供求关系的调节,投资开始转向第三产业。这是市场机制的自然选择过程。从先行经济发达国家来看,产业结构变动是市场调节的作用,而非政府调控或者调节形成的。 

  但是在中国,三次产业结构变动可能有其特殊性。 

  二、中国三次产业结构变动与政府作用的关系 

  中国的三次产业结构变动过程中,政府的作用明显大于资本主义市场经济国家。这主要是由于中国经济增长类型和基本经济模式不同所导致的。国务院发展研究中心《增长阶段转换的成因、挑战和对策》课题组认为,各国经济增长主要可以分为两大类:一类是技术前沿国家的创新引领式增长,典型的如过去的英国、当今的美国等;另一类是落后国家或者经济的追赶型增长,如亚洲的日本、韩国以及我国的台湾省等[4]。我国属于追赶型增长的国家,这类国家的经济发展战略和增长过程具有明显的政府主导型特点,但是因各国的经济和政治制度差异,政府在经济增长中的作用程度是不一样的。 

  中国在计划经济时期,工业化进程基本上是政府直接规划和实施的。三次产业的结构基本上由政府计划来控制,经历了重工业超前发展、农业为工业化积累资金等发展阶段。既取得了推进工业化的成就,也走过了重工业过重、农业发展滞后等产业结构不合理,再加以调整的弯路。经济体制改革以后,市场机制逐步发挥作用,三次产业结构在市场机制调节和政府调整干预的双重作用下不断调整。经历了市场机制作用不断增强,政府主导作用不断减弱的过程。 

  到目前为止,政府对于三次产业结构依然有主动引导的主观意愿,当然是在研究和遵循发达经济体国家的经验基础之上,有意识地调整三次产业结构。政府对于产业结构调整的作用应该主要是矫正市场失灵部分。在中国近年的经济实践中,一些制造业的产能过剩有市场机制调节的失灵原因,也有由于地方政府追求GDP增长,地区之间相互竞争而导致的生产能力重复建设的制度和体制性原因,两者叠加的作用使得中国产业结构出现失衡,目前政府对于产业结构调整和优化主要是矫正已经失衡的产业结构。笔者认为,在中国经济增长方式的转变过程中,政府的作用是不可缺少的,正因为如此,所以更需要把握好政府与市场作用各自的“度”,政府作用既不要“越位”,也不能“缺位”。 

  三、政府的财税政策不宜取代市场作用,只能在经济增长方式转变过程中起一定的助推作用 

  (一)三次产业结构调整应该发挥市场机制的决定性作用 

  目前,在经济方式转型过程中,企业最缺的可能是“市场订单”,而不是减税政策。这恰恰说明,市场可能比政策更重要、更急需,对于企业,如果没有市场订单,企业没有经营活动,税收优惠也无法发挥作用。 

  市场是由需求决定的,有需求才有订单。目前经济增长的三大需求-----投资、消费和出口对经济增长的拉动作用都在不同程度上减弱,投资和出口的增长减弱尤为明显。从2014年经济实际运行的情况看,全年出口增长4.9%,同比增幅回落了3个百分点左右;投资增长幅度同比回落近4个百分点;社会消费品零售总额增长幅度同比回落2个百分点左右。在经济转型过程中的三大需求增长幅度都在回落的情况下,给于企业经营者的压力是寻求新的市场订单,宏观上就是寻求新的经济增长点,这些压力同时又是产业结构调整的动力,成为推动经济增长方式转变的市场机制作用。 

  根据国家统计局公布的经济运行先行指标来看,2015年1月中国非制造业商务活动指数为53.7%,高于同期制造业采购经理指数49.8%的近4个百分点,表明第二、三产业结构正在朝着优化的方向调整变化。 

  (二)财税政策只能起到辅助作用 

  财税政策是政府调控经济的最重要的政策工具之一。在三次产业结构的调整过程中,财税政策应该发挥适度的辅助作用,既不能主导产业调整,也不能直接干预企业调整结构的活动。从2012年前后以来,财税政策已经着力促进三次产业结构的调整,但是基本上属于“纠错”性质的政策,比如“营改增”是纠正增值税和营业税两套税制中存在的重复征税问题,目的是使各产业之间的税负基本公平,以发挥市场机制配置资源的功能,并促进第三产业发展。 

  采取过度的税收优惠政策,可能产生矫枉过正的效果,可能会造成新的产业扭曲。所以税收政策在坚持中性的基础上,只能按照经济规律要求,起助推性的引导作用。 

  四、对现行财税政策着力点的分析 

  我国现行财税收政策的特点是:生产供给侧财税政策强于消费需求侧财税政策,或者说消费需求侧财税政策相对较弱。 

  在经济新常态初始期,政府已经在以下几个方面实施生产供给侧财税政策,主要包括: 

  1.通过"营改增,力求统一第二产业和第三产业的税收制度,消除重复征税因素,使各个产业在同一公平的税收制度环境下,由市场机制发挥资源配置作用。 

  2.调整财政支出结构,增加民生事业的资金供给,在一般性公共预算中,用于民生的支出比重占全部财政支出的比重不断提高,已经超过60%以上。 

  3.在经济增长方式转换过程中,重点对小微企业实施税收优惠政策,这一方面有利于服务业的发展,另一方面有利于扩大就业;总体上有助于经济增长方式的平稳转换。对于小微企业实行税收优惠是国际上许多国家在经济衰退和低谷时期对企业的一种通常使用的保护性税收政策。 

  4.清理地区性税收优惠政策 

  地区性税收优惠政策起到了地区间税收竞争的作用,是地区间经济竞争的一种重要手段。十八届三中全会决定中已经确定了对税收优惠政策进行清理的改革任务,2014年底,国务院下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,重点对地方和部门针对特定企业及其投资者等在税收、非税等收入和财政支出等方面实施的优惠政策进行全面的清理和规范。目的是规范市场秩序,维护市场统一,减少政府对市场行为的过度干预。 

  目前已经和正在采取的需求侧财税政策包括: 

  1.调整政府参与国民收入分配的份额,稳定宏观税负,从2012年开始,宏观税负(税收占GDP)已经基本稳定在19.4%左右。 

  2.调整社会各个阶层的收入差距。对于过高收入的部分国企高管的工资进行整顿和限制,提高基层和部分单位较低的公务员和事业单位人员工资水平。 

  总体来看,财税政策的作用方向是正确的,但是对于需求侧作用的财税政策力度还是比较弱,主要表现为税收对于收入差距调节的制度手段不完善;财政支出中转移性支出的财富和收入均等化作用还需要加强;在这个方面,我们社会主义制度还赶不上资本主义市场经济国家政府对于收入和财富差距调节的力度和效应。做出上述判断的主要依据是我国目前的基尼系数还处于比较高的水平(国家统计局公布的为0.47,许多国内关于税收调节收入分配的论文,基本得出的结论都是认为税收发挥收入分配调节作用十分微弱[5]。 

  五、几点建议 

  (一)注重把握财税政策的影响市场机制的“度” 

  目前政府的财税政策是着重在清理地区和部门滥用的政策,但需要注意的是避免在矫正过程中,过度使用对行业的税收优惠政策。 

  在去“扭曲市场机制”的税收不公平作用时,注意避免长时期对某产业的偏向性优惠;把握财税政策对市场机制干预的“度”是我们今后需要研究和关注的重点。 

  (二)更加重视和加强消费需求侧财税政策 

  对于三次产业结构调整和优化的财税政策,消费需求侧政策可能更有利于市场机制的发挥。消费需求侧的财税政策主要是从收入分配的调整入手。传统经济理论认为,收入是决定消费需求的主要因素。从总量上看,城乡居民收入应该与GDP增长加物价指数保持同步。从结构上看,收入和财富差距对消费需求增长具有重要影响。收入和财富差距过大,直接影响消费水平和能力的提高。近期国际上热烈争论的法国经济学家托马斯.皮凯蒂的专著《21世纪资本论》就这一论点进行了历史性的考察和分析。作者认为,自20世纪70年代以来,收入不平等在发达国家显著增加,这是导致经济不平衡发展的主要原因[6]。 

  在国民收入中,居民收入直接影响第三产业发展的可持续性。居民收入水平的不断提高,以及差距的缩小对于产业结构和产品升级都有着重要意义。近年来,收入分配方面的政策主要在城镇居民和农村居民收入差距的缩小上有所成效,但是对于地区性、行业性、城镇居民内部的高收入者和低收入差距的缩小,还有许多政策和制度上的提升空间。 

  (三)着重理顺第三产业中准公共服务的财税政策 

  第三产业中,有很多领域是属于准公共品,比如文化娱乐、健康保健、特殊教育等。根据国际通行做法,大量的准公共品和服务是由非政府组织、非盈利机构供给的。这些领域吸纳了大量的就业人口。政府对这个领域的社会法人有特殊专门的财税政策,在对社会资本投资准公益事业的活动采取公平对待的税收政策基础上,还应该有专门的政府监管制度和特殊政策。 

  (四)把握好财税政策与制度改革之间的关系 

  将短期财税政策与财税制度的改革、完善有机结合起来,是政策制定的最高境界。目前的“营改增”就力图做到这样,但是增值税的多档税率已经背离了增值税的中性要求,今后应该逐步加以解决。如果短期政策过多、面过宽,无形中势必破坏财税制度的基本框架,形成过度干预市场机制的局面。目前在清理以前过多过滥的税收优惠政策的同时,务必小心和防止形成新的财税政策滥用局面。为此,坚持制度改革、完善与财税政策的统一是十分重要的。 

  (五)财税政策效应的追踪、分析与校正 

  要把握好财税政策的“度”,首先就要在政策实施后跟踪政策的效应,并对政策效应进行分析,这一过程也可以称为“政策绩效考核”。我们过去往往重视的政策的“生产”,即政策的出台,政策出台以后的实施效果经常是被忽略的。举个例子,前些年为了鼓励和保证教育事业的发展,出台了保障教育支出增长的法定增长指标政策,这一政策实施了多年。这一政策在一些发达地区已经出现了教育支出经费远远超出需要的现实情况,但是由于没有政策跟踪考核分析制度,因此政策任其延续,直到十八届三中全会才进行清理。类似的更具宏观意义的政策,比如提高两个比重的政策(1994年前后制定的提高财政收入占GDP比重、提高中央财政占全部财政收入比重),在政策延续了十多年,在实际中已经出现了大量新情况,引起了社会舆情的不满后,才被动地调整政策取向。这些现实经验教训提醒我们,财税政策不仅要重视选择和出台,更要重视政策实施的效果和分析考核。为此应该建立政策的实施评估、分析、考核和及时校正制度,也正是通过这样的过程来把握好政策的“度”。 

  注: 

  [1]、吴振宇:《主导产业退化和新产台增长前景》,国务院发展研究中心调研报告第183 

  [2]、李跃:《国际金融危机倒逼现代产业经济学理论创新-----兼论“四次产业”划分的新构想》,《中国经济时报,2014129日,第六版 

  [3]、蔡昉:《防止产业结构“逆库兹涅茨化”》第一财经日报,2014年12月31日,搜狐财经 

  [4]、张军扩:《中国追赶型增长的阶段转换与增长前景》,中国经济时报,2014910日,第1 

  [5]、参见中国国际税收研究会编:《促进居民收入合理分配税收政策研究》,中国税务出版社,201311月版 

  [6]、[] 托马斯.皮凯蒂《21世纪资本论》,中信出版社,2014年9月版,第16页 

来源:《税务研究》2015年第四期 [关闭] [收藏] [打印]

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