倪红日:后"营改增”的分税制重构问题与建议

——高层专家建言“十三五”系列(独家)

作者:国研中心资源与环境政策研究所专家组组长 倪红日  时间:2015-06-19

  内容提要:“营改增”后,中央与地方的分税制体制面临着重大调整。目前国内研究各抒己见,不甚统一。本文在分析经济新常态下中央与地方关系将发生变化,借鉴国际做法的基础上,提出下一步分税制完善的建议:要综合考虑税制改革和分税制改革的协调推进,在分税制中的地方税体系改革还没有较为成熟方案的时候,应该适当推迟“营改增”的进度。更具体的建议是:分拆和保留“营业税”税种;分流和拓展“消费税”;完善和培育“房地产税”;“补缺”性调整共享税比重。 

  "营改增"引发了分税制体制的重构,原因很简单,地方税中的最大税种即将有可能被共享税的增值税所取代,中央与地方的分税制体制由于税制改革和完善面临着较大调整。 

  1.经济新常态下中央与地方财政关系的变化 

  在经济新常态下,中央与地方的财政关系是否保持分税制以来的基本格局,还是朝更加集权或者更加分权的方向调整?这是讨论和研究分税制调整和地方税深化改革的前提。 

  十八届三中全会报告中指出:“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”对于这段话的理解是,在未来一段时期,以中央和地方财力格局总体稳定为目的,从收入方看,既不存在更加集权,也不存在更加分权的可能。考虑到中央要适度承担事权和支出责任,而财力格局基本稳定,这样执行下来,应该有利于地方财力和支出责任之间缓解矛盾。 

  从中央文件决定和原则上看,似乎不存在太大问题。从2014年中央财力和地方财力比重看,地方一般公共预算本级收入占全国一般公共预算总收入的54.05%(2013年这一比重为53.41%);中央一般公共预算收入占45.95%。基本维持了原有分配格局,并且中央收入占全部收入比重略有下降,地方收入所占比重略有上升。 

  但是,近一、两年的经济运行和改革推进过程中,经济新常态的形成,中央与地方的财政关系正在发生非常微妙的变化。以下列举微妙变化的表现: 

  1.1地方政府财政收入增长受到经济转型的挑战 

  中国经济新常态的形成,是经济增长速度下行的过程。由高速增长转为中高速增长,经济增长方式的转变是中央的决策。地方的经济增长将随着中央决策,实施重大的转轨。经济增长速度回落带给地方财政收入的影响,不可避免地从收入增长速度的两位数降至一位数。地方政府财政收支矛盾加剧。 

  1.2财税体制改革措施使得地方政府的经济职能明显削弱 

  与此相关联的2014年推出的财税体制改革措施包括: 

  1.2.1“营改增”改革,将地方税的主体税种-----营业税部分改为增值税,尽管原收入部分依然归地方财政,但是,本质上这部分收入已由地方本级主体税种向共享税种转变。由于营改增部分的征收管理也由地方税务局转为国税局,所以,无论从征管力度和收入增长的幅度都与地方税务局管理时发生变化。加上积极财政政策实行减税政策,增值税本身的增长率也低于预算,比如2013和2014年中央收入中的增值税收入只完成预算的98%和97%。地方税收入增长的重点由营业税开始向与房地产相关的税收转移。 

  地方税收的结构性变化,使得地方政府的财政收入积极性受到一定影响。地方政府在中央还没有确定下一步分税制变化的方案时,研究、等待心理、观望行为是一种“理性选择”。 

  1.2.2允许地方政府发债对地方融资平台规模扩张的限制作用 

  2014年实现了对《预算法》的修订,其中重要的一处修改就是允许地方政府在有条件约束下发行地方政府债券。之后,国务院和财政部相继颁布了三个文件,对于地方政府性债务的管理进行落实和规范:一是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,二是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文);三是财政部《地方政府性存量债务清理处置办法》,这是43号文的配套性文件。 

  在这些改革推进的同时,地方融资平台公司的政府性债务融资规模受到了严格的控制。据媒体报道:上述措施的作用是将1994年以来地方政府所依赖的融资主要渠道---地方政府融资平台将被剥离政府融资功能,而政府性投资,通过举债方式的规模将被限制和控制。 

  1.2.3清理税收优惠政策在一定程度上限制地方政府的招商引资 

  2014年11月国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,通知要求各个地区和部门要全面规范税收等优惠政策,维护公平的市场竞争环境,促进形成全国统一的市场体系。贯彻落实这一通知要求,地方政府势必要改变以往的利用税收优惠等政策进行招商引资的行为。(2015年5月国务院又发文,将未到期的税收优惠政策延期,在一定程度上缓冲了改革的力度。) 

  以上改革变化的趋势是,地方政府作为经济增长的重要推动力量可能将成为历史,取而代之的是市场机制发挥决定性作用,以及中央政府大的投资战略引导布局下的项目投资的推动力量。地方政府的投资积极性和地方政府之间的竞争性将大大削弱。这是新常态经济中的一个重要变化。所以,客观上讲,地方政府与中央政府之间的关系与此次改革前相比较,会有较大的改变。地方政府的财力来源以及支出结构都可能发生重要变化。 

  2.国际做法 

  2.1国际上多数国家的中央(联邦)占全部政府收入的比重在50%左右或者以上 

  在市场经济发达国家,中央(联邦)与地方财政收入关系的基本模式是:中央(联邦)财政收入占全部政府财政收入的较大比重,中央政府收入明显大于本级政府所需要的支出,中央政府承担着均衡各个地区财政支出和统筹全国财力支出的责任,因此其收入规模是大于本级所需要的支出的。地方政府财政收入中,有相当大的部分是来自上级政府的各种财政转移性支付,包括没有特定用途的一般性转移支付和指定特定用途的专项转移支付。 

  2.2美国各级政府财政收入的构成 

  美国政府实行联邦制,州和地方两级政府有一定的税收立法权。美国的地方财政(按照中国说法包括州和地方两级政府)收入的特点是:联邦收入以所得税为主;州政府收入以销售税为主;地方政府(不是中国地方政府概念,是美国第三级政府)收入以财产税为主。2012年美国三级政府财政收入之间的比重是:联邦政府收入占全部政府收入的52.2%,州政府收入占28.6%,地方政府收入占19.2%。[1]详见下表: 

  2012年美国三级政府财政收入结构(%) 

 

所得税 

社保税 

从价税 

收费 

经营和其他收入 

总计 

联邦政府 

58.82 

33.05 

5.36 

--- 

2.77 

100 

州政府 

20.96 

8.79 

30.66 

11.89 

27.70 

100 

地方政府 

3.41 

0.61 

46.02 

24.38 

25.57 

99.99 

  注:1.资料来源:根据北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心课题组:《间接税河直接税关系演变国际比较与分析》一文中的数据计算和整理,2013年3月,课题报告数据来自美国政府网站。 

  2.从价税包括消费税、营业税、财产税等。 

  从上表可以看出:美国联邦政府税收主要来自所得税和社保税,这两项税收合计占联邦政府收入的90%以上;在所得税的58.82%中,个人所得税占全部联邦收入的46.84%,公司所得税占11.98%。州政府的财政收入(不含转移支付收入)中的近40%是来自收费和经营及其他收入(即非税收入),在税收收入中的30%多是来自间接税(消费税、营业税等)。地方政府财政收入(不含转移支付收入)中,50%以上的收入来自非税收入;在税收收入中财产税收入占全部地方政府收入的34.39%,可见基层政府税收主要来自财产税。 

  2.3法国各级政府税收收入构成 

  法国政府属于单一制的集权政府,实行中央集权型税收管理体制。地方税的法律和政策都由中央统一制定。中央财政税收收入占全部税收的比重为71.50%,地方财政税收收入占28.50%。中央政府的税收主要来自所得税和商品劳务税,2011年两者分别占中央财政税收的35.4%和54.5%。地方政府财政税收收入52.5%来自财产税,其中的43.2%来自不动产税,9.3%来自金融与资本交易税。地方政府收入的24%是来自商品和劳务税。详见下表: 

  2011年法国中央和地方政府税收收入结构 

 

中央政府收入 

地方政府收入 

所得税 

35.4% 

---- 

社会保障缴费 

2.6% 

---- 

工薪税 

1.4% 

6.7% 

财产税 

4.9% 

52.5% 

商品和劳务税 

54.4% 

24.0% 

其他税收 

1.2% 

16.8% 

合计 

99.9% 

100% 

  资料来源:根据OECDRevenueStatistics2012计算。 

  2.4德国各级政府税收收入构成 

  德国是联邦制国家,财政体制分为三级:联邦、州和市。宪法规定大部分税收制定权由联邦政府享有,对于少数联邦法律没有规定的税收,则由州政府制定,州政府负责制定地方消费税相关政策。市级政府负责少数地方税收。 

  德国按照分税制的原则,将税收收入分为共享收入、联邦专享收入、州专享收入和地方政府专享收入四类。共享收入在联邦、州政府和市级政府间进行分配,主要包括所得税和增值税。联邦的专享税包括关税、社保税、烟草税、酒税、矿产石油税,咖啡税等。此外联邦政府还征收所得税附加税,称为统一附加税。州政府的专享税包括遗产税、房地产交易税、博彩税、消防税。市级政府的专项税包括房地产税、酒税等等。联邦专享税收主要包括烟草税和能源税,占税收的约10%。共享税收主要包括增值税和所得税,其中所得税包括个人和企业所得税,资本利得税,工资税以及统一税,占税收收入的约70%。地方专享税包括财产税和交易税,约占税收收入的10% 

  2011年德国各级政府的收入结构是:联邦政府税收占全部税收(不包括上交欧盟的税收)的44.6%,州政府税收占41.49%,直辖市及社区协会占13.91%。各级政府的税收收入构成相见下表: 

  2010年德国各级政府税收结构(%) 

 

联邦政府 

州政府 

市级政府 

所得税 

8.54 

38.14 

35.40 

烟草和能源税 

41.37 

----- 

----- 

预扣税 

1.7 

1.82 

----- 

销售税 

42.45 

38.37 

----- 

土地税 

---- 

5.78 

----- 

房地产购置税 

---- 

2.52 

----- 

机动车辆税 

---- 

4.04 

----- 

遗产税 

---- 

2.10 

----- 

房地产税 

---- 

---- 

16.06 

营业税 

---- 

---- 

45.60 

其他税收 

5.94 

7.23 

2.94 

合计 

100 

100 

100 

  注:1.资料来源:根据德国统计年鉴2011中有关表格计算。 

  2.州政府税收的其他税收包括:啤酒税、财产税、博彩税、消防税。 

  从上表可以看出:所得税是三级政府共享税,州和市级政府的税收主要来源之一是所得税;联邦政府税收主要来自销售税和特种商品税,房地产税和营业税构成市级政府的重要税收来源。 

  2.5日本各级政府税收收入构成 

  日本政府由中央、省(都、道、府、县)和市三级构成。根据2010年的数据资料计算,中央政府财政税收占全部税收的比重在55%左右,省和市级政府合计占45%左右。中央财政税收收入主要来自所得税和消费税,省级政府收入主要来自遗产赠与税和消费税,市级政府收入主要来自居民税和财产税。详见下表: 

  2010年日本各级政府税收收入结构(%) 

 

中央政府 

省级政府 

市级政府 

所得税 

47.1 

14.6 

----- 

遗产赠与税 

3.2 

40.2 

----- 

地方特别企业所得税附加 

3.3 

---- 

----- 

消费税 

24.4 

19.3 

----- 

酒税 

3.5 

---- 

----- 

烟草税 

2.1 

1.9 

3.8 

汽油税 

6.5 

---- 

---- 

关税 

1.9 

---- 

---- 

印花税 

2.6 

---- 

---- 

居民税 

---- 

---- 

41.7 

财产税 

---- 

----- 

45.5 

专用税 

---- 

----- 

8.1 

 

 

 

 

其他税收 

5.4 

 

0.9 

合计 

100 

100 

100 

  资料来源:根据北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心课题组:《间接税河直接税关系演变国际比较与分析》一文中的数据计算。 

  从上表可看出:烟草税是三级政府都共享的税收。消费税是中央和省级政府共享税。市级政府税收具有独享税为主的特点。日本税种比较多,也比较杂,但是各级政府税收划分还是比较清晰的。 

  2.6巴西各级政府的税收构成 

  巴西政府分为联邦、州和地方三级,2010年数据显示,联邦政府的税收收入占全部税收的62.06%,州政府税收占32.38%,地方政府占5.56%。联邦政府税收主要来自所得税和商品服务税,州政府税收主要来自商品劳务税,地方政府税收主要来自商品服务税和财产税。详见下表: 

  2010年巴西各级政府税收结构(%) 

 

联邦政府 

州政府 

地方政府 

所得税 

46.11 

----- 

----- 

工资税 

5.93 

----- 

----- 

财产税 

4.81 

7.88 

39.35 

商品和服务税 

42.55 

91.32 

54.49 

其他税收 

0.60 

0.80 

6.16 

合计 

100 

100 

100 

  资料来源:根据北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心课题组:《间接税河直接税关系演变国际比较与分析》一文中的数据计算。 

  从上述国家的中央政府与地方政府税收分配关系看出:其共性之处有:一是中央政府的财政税收在全部税收税收中占有较大的比重,一般在45%--60%左右。二是财产税一般是作为基层政府税收的主要来源。不作为共性的特点:一是所得税大多是作为中央或者联邦政府的收入,但是,有的国家,如德国的做法是将所得税作为州和地方政府的主要税种。二是,商品和劳务税大多作为各级政府共享税,而德国是作为联邦政府的主要税种。由于各个国家国情不同,税收在政府间的划分也差异很大。 

  3.近期国内关于分税制调整的意见 

  深化财税体制改革以来,关于中央与地方财政关系的研究日益深化,尤其伴随着"营改增"的推进,分税制调整的方案研究成为热点。根据笔者掌握的资料,将研究提出的方案归纳、评述如下: 

  3.1改革消费税以取代营业税 

  我国消费税功能最初的设计理念是特别消费税,即在增值税中性基础上,通过征收消费税对高利润和一些特殊商品实行针对性的税收调节。如果将消费税完全取代营业税,特别消费税的税种功能就必须拓展和转变。2014年国内消费税收入8906.82亿元,营业税收入(2013年)17000多亿元,显然如果不对特别消费税加以改造的话,它是无法替代营业税的。其中一种意见是将特别消费税由特别消费税改造成一般消费税,并将征收环节后移至零售环节。成为一种销售税,特别消费税功能可以通过对特殊商品的高税率,以及多环节征收得以实现。 

  3.2调整大的共享税比例,提高地方分成比例 

  许多研究建议,提高增值税或者所得税的地方分享比例,以弥补营业税取消后的地方税收入。 

  3.3部分消费税加调整共享税分成比例 

  一些研究建议,综合考虑消费税改革后给与地方消费税数量,结合共享税比例调整,来弥补营业税取消后的地方税收入。 

  3.4其他方案 

  将共享收入在入库环节按照各个地区的常住人口数量,直接实现一般性转移支付,这个办法的好处是减少了中央财政收入入库后再转移支付给地方的时间,提高了转移支付的效率。 

  由于来自各个地方税务局的研究意见大多考虑本地区的收入情况,所以需要从顶层设计上统一考虑中央和地方分税的方案。 

  4.建议 

  4.1明晰和把握好中央与地方财政关系调整和深化改革的方向 

  以中央财力与地方财力5:5分成为基本准则,适度调整中央与地方收入分成比例。显然,确定各级政府收入规模的前提是各级政府的支出责任如何划分。基本准则的数量比例中,除了包括了中央政府本级支出所需要的财力外,主要还包括对各个地区之间财力不平衡的调整的职责所需要的财力。这既可以说是国际上通行做法,又是我国目前财政体制的基本现状。为了防止在中央与地方分税体制改革上出现走“回头路”,故特意强调这一基本准则。 

  4.2值得考虑和明确的是多大程度上发挥地方政府的积极性 

  在当前深化财税体制改革的进程中,已经出现的一种倾向是,中央的积极性和主动性在加强,地方政府的积极性正在朝着弱化和被动的趋势变化。值得关注问题有两点,一点是当地方政府对投资和追求经济增长的积极性明显降低后,中国经济增长减速可能承受的底线是多少?换言之,地方政府原有的对于经济增长的推动力,是否能够顺利和成功地转换为市场推动力。第二点是,即便削弱了地方政府对投资和追求经济增长速度的积极性是应该的,但是地方政府承担本地区公共服务建设的积极性是应该保持的。何况新型城镇化战略主要依靠地方政府来实施和完成。所以,“矫枉”的改革不能“过正”,要把握好财税改革的“度”。在中国,调动中央和地方两个积极性是国家治理中需要重点处理好的问题。 

  4.3建议 

  要综合考虑税制改革和分税制改革的协调推进,在分税制中的地方税体系改革还没有较为成熟方案的时候,应该适当推迟“营改增”的进度。由于房地产税制改革的进度牵制了地方税体系的改革和完善,所以势必影响“营改增”的推进,当然牵制“营改增”改革的还有其他因素。框架性的建议如下: 

  4.3.1分拆和保留“营业税”税种 

  保留小规模纳税人为主的行业的营业税,比如生活类服务业,依然实行营业税制度,保留营业税税种,并将其完全作为地方税种,由地方税务局征收管理。对于存在上下游产业链进项抵扣关系的行业,逐步完成营业税改为增值税的改革。对于地方税体系来讲,依然存在营业税,保留这部分营业税收入。 

  4.3.2分流和拓展“消费税” 

  将目前完全属于中央税的消费税,在中央税和地方税的税种归属上分流,一部分作为中央消费税,另一部分作为地方消费税。与共享税不同,消费税不是同一税种的收入按照比例在中央和地方分配,而是将这个税种按照产品税目划分为中央消费税和地方消费税。可以考虑将油品作为中央消费税,烟草、酒和其他产品均作为地方消费税。如何确定消费税分流为中央消费税和地方消费税,取决于三个主要因素:数量划分需要;征收管理的效率;以及激励机制的正负效应。本文只是提出思路框架意见,具体方案应在原则确定后进行细化研究。 

  4.3.3完善和培育“房地产税” 

  在社会主义市场经济条件下,对财产加强征税是大势所趋,房地产税改革和完善的难点在于住宅房地产征税,建议采取分步走的战略,先推进非住宅房地产税制改革;住宅房地产税的征收也先从少部分高端住宅开始推进,之后逐步扩展。在这个过程中,一定要注意把握房地产税制改革与地方税体系建设的协调。 

  4.3.4“补缺”性调整共享税比重 

  不赞成将调整共享税比例作为中央、地方分税制完善的主要路径。理由是,共享税过大意味着分税制更趋向中央与地方分成的体制,对调动地方政府的积极性没有什么激励性作用。换言之,如果不打算更好地调动地方积极性的话,可以采取加大共享税部分的分税体制。笔者建议,在前述三点建议的基础上,把共享税比例的调整作为“补缺性”措施,在量化计算的基础上,适当调整增值税、所得税等大的共享税在中央和地方分税的比例。 

  参考文献: 

  1.霍侃等:《地方债务清理:修明渠堵暗道》,财新《新世纪周刊》2015年1月 

  2.江西财经大学课题组:《构建地方税体系研究》,2014年财政部共建课题 

  3.黄荣锋、孙世刚:《完善分税制,重构地方主体税》,中国税务报2014年11月19日 

  4.青岛市地方税务局课题组:《关于青岛市地方财政税收状况与地方税体系改革的研究》,国家税务总局税收科学研究所《研究报告》第45期,2014年12月30日 

      注:

      [1]、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心课题组:《间接税河直接税关系演变国际比较与分析》,2013年3月

 

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