倪红日:经济转型中的财税政策作用

——2016年8月23日井冈山高峰论发言

作者:倪红日  时间:2016-09-07

 

 

  2016年8月23日井冈山高峰论发言

国务院发展研究中心研究员倪红日

  编者:2016年8月23日,由中国井冈山干部学院、中国(海南)改革发展研究院共同主办的2016井冈山高峰论坛在中国井冈山召开。本次论坛以“新趋势、新结构、新动力——‘十三五’结构性改革”为主题,与会代表将围绕“经济增长新动力与供给侧结构性改革”、“经济转型升级与服务业主导的产业结构”、“‘一带一路’与构建开放型经济新体制”、“经济转型升级中的有为政府”、“供给侧结构性改革的基层创新”等议题展开讨论。

  以下为国务院发展研究中心研究员倪红日发言:

  各位领导、各位来宾,大家上午好!

  感谢“两院”邀请我参加高层论坛,刚才听了很多专家的精彩演讲,我的题目是“经济转型中的财税政策作用”,原来准备是四个观点,刚才临时想补充一个观点,时间控制在12分钟之内。

  第一个观点,在当前的中国经济转型中,财税政策已经成为主导性的宏观政策。第二个观点,财税政策正在全方位发挥作用。第三个观点,财税政策虽然有空间,但是面临的挑战不可小觑。第四个观点,需要把握好市场与政府作用的关系。第五个观点,财税转型的改革任重道远。

  一、财政政策已经成为主导性的宏观政策

  在当前全球经济复苏乏力背景之下,中国转型压力很大,现在最困难的是企业,所以,财税政策通过对企业减税,帮助企业渡过难关,在促进企业转型和促进就业等方面发挥作用。在中国和国外当前的宏观应对政策中,我们也发现了很多的不同。国外包括美国、欧盟应对2008年由次贷危机引发的金融和经济危机,主要使用的是货币政策,而财税政策,包括减税在内是为辅的政策。这种政策很短暂,大概一年左右的时间,减税政策就退出了。之所以这样,因为西方国家政府的主权债务率比较高,所以,他们解决经济衰退或者是应对危机、防止经济下滑的主要政策用的是货币宽松政策。但是,当前中国不是这样,中国主要使用财税政策。原因是我认为中国的货币政策空间十分有限,和一些主要经济体的国家情况是不同的,一个最明显的指标是我们的M2占GDP的比重现在已经超过了200%,金融风险正在积累。我们货币政策空间这么小,不可能再采取宽松的货币政策,还是实行稳健的货币政策。所以积极的财税政策恐怕是中国当前最好的选择,事实上也是这样。

  二、我们已经全方位的在用财税政策,来应对企业的困难和经济下滑的压力

  首先,比较突出的是营改增。营改增的首要动机和目的是应对当前经济下行压力,为了缓解企业的经营困难,而且是为了调节产业结构,为部分产能过剩的制造业向服务业转型创造外部环境。通过“营改增”把第三产业的营业税制度改成增值税制度,这对小规模纳税人百分之百都是降税的。当然,在发挥政策作用的同时,税制也得到进一步完善。

  其次,财政通过对地方政府融资平台的政府债务置换,以解决融资平台债务与银行之间的拖欠问题。财政把地方融资平台中一部分或者是相当一部分的银行负债由承担起来,这两年每年都是三万多亿。这种置换实际上就是财政将地方政府融资平台对银行负债接过来了,转换为政府财政的负债。这一措施也是在化解银行风险问题。

  第三,现在正在大规模布局政府引导性的基金,通过政府财政的引导资金,建立很多基金撬动民间投资。

  第四,创新方面的政策,税收优惠政策也是非常广泛的。

  所以,我个人认为,在目前的情况之下,财税政策已经全方位的在应对宏观经济中的一些问题,成为宏观政策的主导性工具。

  三、当前虽然财税政策是有空间的,但财政面临的挑战也是很严峻的

  首先说,财税政策为什么有空间?由于1993年、1994年财税体制重大改革之后,财政税收超高速增长,税收年平均增长18%。在这个过程中积累了大量的财政资金,这些财政资金有一些闲置了。所以,现在财税政策出现了一定的空间,在应对经济下行压力的时候,能够承担宏观调控的作用。

  但是,我觉得面临的挑战也不可小觑,目前经济下行压力依然很大,而且未来经济新常态,很可能经济的下行压力是一种主要的矛盾,是中期和长期的问题,面对中长期的问题,财税政策怎么办?

  这张图可以明显的看出,由于采取了宏观政策、财税政策,现在宏观税负在2013年以后已经开始出现拐点,也就是税收占GDP的比重已经开始在下降。所以,财政赤字和债务规模在逐渐的扩大。这就带来一个担忧,它未来的情况会怎么样,我个人认为,财税政策包括减税政策,大范围的和全方位的减税政策在短期之内是可以实行的,作为中期也可以维持,因为在全球范围我国政府的负债相对是比较低的。但是,如果我们的经济下行,包括企业的转型,在这个过程中,短期和中期之内没有到位,那么,就有可能迫使宏观财税政策,即减税和增加赤字和债务规模的政策被长期化。我个人认为这种可能性是存在的。

  如果经济下行是周期性原因造成的,那么,当经济开始复苏,经济速度稳定下来,能够稳定在6.5%以上,财政的日子可能还好过一点,它的债务率也可以相对稳定。但是,一旦这种减税政策被长期化以后,中国的财政也会面临着可持续性问题,也会面临着像西方国家现在几个主要经济体一样,政府主权债务率过高,不得不停止或者减弱财税政策的动力。这个问题,我认为是不可小觑的。当然,国际的经验教训已经提示着这个问题。

  四、解决企业困难,主要还是要创新体制,解决好政府与市场关系

  像现在这样用财政的减税政策维持减轻企业的困难,恐怕还不是最主要的解决问题的办法。还是要解决改革的问题,要创新体制,解决好政府与市场之间的关系,调动市场的动力和市场的活力,调动企业的活力,促进企业的转型,才能够使得经济和政府财政都进入良性的发展循环。

  比如,要经济转型,市场要求本身是有客观性的,税收可以引导,但是最根本的是企业家的选择,就是企业家要退出不盈利的或者是过剩的产业,进入新的产业,创造新的可盈利项目。这是市场的要求,所以不能单靠财税政策。

  五、财税的改革任重而道远

  改革开放以来,我们的建设性财政已经转变为公共财政,但还有三个转型任重道远。

  第一,中央十八届三中全会指出的,我们要由间接性为主的税制体制逐渐的转向直接税为主的税收体系,我认为这个转型还任重道远。可以说,下一步个人所得税的改革、房地产税的改革,面临着非常多的问题,老百姓本身能不能接受,能不能意识到这个问题,能不能意识到现在我们把暗税转为明税,实际上是在促进财政的民主化,促进老百姓当家作主,促进纳税人意识的提高和对政府尤其是基层政府民主监督的提高,这种制度性改革,我认为还任重道远。

  第二,政府间的关系,集权式的财政逐渐的向分权式的财政转变。但是在这个过程中,这种转型反复性很大,如何处理好中央集权和地方分权关系,处理好中央部委和地方政府行政权力分工的关系,还有非常多的问题需要解决,所以它任重道远。

  第三,财政向真正的社会主义法制和民主性财政转型,这个道路也非常艰难,也涉及到民主制度建设、法治制度建设和老百姓能够接受的问题。

  总而言之,在整个经济转型当中,我们的经济和政府财政的可持续发展,靠的是这种转型和改革,但是,这种改革又面临着很多困难。我们也像“中国女排”那样,在困难和艰难的情况之下要挺住、要坚韧不拔的向前走,不断的进行改革和创新。

  

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