当前位置:中国改革 > 改革人物 > R > 任凌云 > 学术观点

任凌云:让市场实现城乡和谐均衡发展

作者:任凌云  时间:2013-05-03   浏览次数:0

  本文指出,阻碍我国城乡和谐均衡发展的真正瓶颈是建国以来形成的城乡二元结构计划经济制度和政策。城镇化、新农村、城乡一体化建设不可能真正实现我国城乡和谐均衡发展。因此,本文提出缩小城乡差距的关键不是继续出台一些计划经济思维的方针政策,而是通过创新机制废除造成城乡二元结构的制度政策,构建人财物自由流通城乡一体的大市场,释放市场潜力,从而充分发挥出城乡各自优势,实现城乡均衡和谐发展。

  随着改革开放推进,我国城乡差距越来越大,严重阻碍了我国城乡和谐均衡发展。近十多年来,党中央和国务院也出台了一系列政策,从城镇化、新农村建设到城乡一体化,今年党中央国务院又重提城镇化。但是经过了十多年的努力,我国的城乡差距不但没有缩小,反而越来越大。为什么呢?就因为这些政策都源于政府万能的计划经济思维,根本没有突破我国城乡二元结构制度瓶颈,把市场活力释放出来。因此,缩小城乡差距的关键不是继续出台一些计划经济思维的方针政策,而是通过创新机制废除造成城乡二元结构的制度政策,构建人财物自由流通城乡一体的大市场,释放市场潜力,充分发挥出城乡各自优势,实现城乡均衡和谐发展。

  一、我国城乡发展存在的问题

  农村与城市相比,农村有很多优势。一是资源丰富,物价便宜,生活成本低。我国的农村土地资源非常丰富,并且价格是非常低。在我的家乡,湖南省安乡县农村建设用地才每亩1万多元,农业用地永久经营权也不过8千元左右。劳动力价格也比城镇低20%左右,蔬菜、猪肉价格低10%左右。二是环境优美,空气质量好,人际关系亲密融洽。在我的家乡,在农村环境没有遭到破坏,空气质量非常好,居住相隔几里路的人都相互认识,人们之间关系亲密融洽,特别适合老人小孩生活居住。但是农村在其发展过程中完全没有发挥其优势,形成了很多不足之处。一是道路等基础设施严重不足,在农村还有很多地方还是泥巴路,下雨车辆就完全不能通行。二是教育质量低下,农村学校比较简陋,但是农村教育真正的不足是师资力量差,教育质量低。三是医疗服务水平低,农村医院档次低,在乡镇只有一级医院,在县城二级甲等医院基本上就是最好的医院了,技术力量薄弱,设备落后,导致农村医疗水平低下。三是经济发展水平低,农村居民平均收入水平比城市低50%以上。

  中国城市尽管经济发展水平高,道路宽阔平坦,学校基础设施好,医院设备好技术力量雄厚。但是也形成了很多城市病。一是环境质量差,比如:2013年1月9日以来,全国中东部地区陷入严重的雾霾和污染天中,一月中旬,北京的空气污染指数接近了1000。二是交通拥堵,在北京上海等大城市,很多上班族每天花在路上的时间超过3个小时,对人力物力造成大量的浪费。三是房价高,对于对于普通工薪族来说,买房子要花上一辈子的辛劳。四是上学难,在一些大城市的选校费动辄上万,甚至十多万。五是就医难,在一些大医院挂号难,黄牛党盛行。六是养老难,公立养老院存拥挤排队,民营养老院地租成本高,走低端市场,盈利很难,其走高端市场,又背离了市场供需,没有缺乏生存空间。

  二、阻碍城乡和谐均衡发展的原因分析

  为什么我国农村发展严重不足,而城市发展过度产生了很多城市病,就因为我国还存在很多计划经济的政策制度。下面就归纳一下阻碍城乡和谐均衡发展的政策制度,并对阻碍过程进行分析。

  1. 僵化的户籍制度

  我国户籍制度最显著特点根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。这种户籍属性划分不但剥夺了人们的迁徙和居住的自由的权利,而且还制定了很多与户籍属性相联系城乡双轨制政策制度,进一步限制人口自由流动。这些政策制度包括:一是社会保障制度双轨制。我国在医保方面存在新农合制度、城镇居民医保、职工医保三种不同保障制度,存在一种把人分成三六九等的现象。在养老保障方面也存在新农保、城镇居民社保、职工社保三种养老保障制度,而且职工养老保险又分为行政事业单位和企业单位两种形式。二是同命不同价,我国法律中大量存在着所谓城乡居民“同命不同价”的不平等规定,比如在交通事故中,城乡居民赔偿标准是不一样的。三是生育权双轨制,农村户口可以生二胎,而城市户口不能生二胎。

  2.权责不清的集体所有制

  我国农村土地和各类企业实行是村集体所有制产生,这种权责不清的所有制形式引发了两个不好后果。一是造成户籍所属村集体不同导致人财物流动的障碍。这种障碍主要体现在城郊农村、城中村,这些地方由于农用地转成城市用地,征地拆迁给当地农民带来了巨大利益。而这些利益分配除了农用地根据经营权分配外,其他根据户籍所属村集体进行分配。特别有些形成了一些能够带来长期收益集体所有的公有资产,这些资产收益都是以户籍所属村集体为基础进行分配,这种利益关系也限制人财物的自由流动。而且还容易造有关权力人士通过迁进迁出户口为他人和自己谋取利益。二是农村土地房屋产权的有限性。这种政策限制城市居民购买农民房产,农民不能用之抵押贷款。这种限制一方面限制城市居民的投资权,另一方面又使农民不能从房子交易中实现更大的利益。

  3.计划经济思维的教育体制

  我国的教育体制还是一种计划思维的投资管理体制,国家对教育的固定资产投资和日常经费都与学生基本上没有关系,固定资产投资跟着学校走,教师工资跟教师的工作关系走,教师到了哪个个学校,工资就会拨付到那个学校。在这种教育体制下,学校固定资产投资就要看关系,哪个学校校长会喊会要,固定资产投资就多些。往往越是城市明星学校,上层关系资源越丰富,争取国家固定资产投资越多。就是这些年支持农村校舍建设的投资行为也是典型违背市场规律的行政乱作为行为。因为本来农村学校学生已经大幅度减少,原来一个中学20多个班级,现在一个中学才10多个班级,差不多减少一半,而国家却还大规模投资在农村学校搞标准校舍建设,真是崽花爷钱不心疼。既然工资跟着教师工作关系走,与教书育人没有关系,那么水往低处流,人往高处走,优秀的师资力量往城市里去是人之常情。这样,留到农村优秀教师越来越少,学校教育质量越来越差,导致村里的学生往镇上跑,镇里的学生往县城跑,县里学生往省市跑。

  4.效率低下交通运输体制

  在交通道路投资方面我国从建国到现在一直以来都是实行项目审批制的计划体制,领导说了算,忽视市场需求。这种体制不但导致农村在道路方面投资严重不足,而且还鼓励官员浪费中腐败,在腐败中浪费。比如一条县级道路修建,偷工减料,平时也不好好维护,就等道路快点烂,再向上级争取资金。但是对上级领导部门和地方路政部门和施工单位却是三方共赢。因为国家钱再多,也不能平白无故进入领导腰包,但是领导给下面资金支持,下面人都会懂事的给领导送红包,地方路政局有钱修路,就可以向施工单位收红包,施工单位偷工减料才能多赚钱,又有钱给领导送红包,路没有修好,烂得快又可以再向上级争修路资金。现在城市公交和农村短途客运是一种双轨制,享受待遇完全不一样。比如:城市公交在政策上享有财政补贴,短途客运不享有,反而还缴费养活交通管理部门;在运营上,公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利,短途客运则处处受有关部门的限制。这些都是计划经济思维制定了一系列割裂城乡联系的二元结构制度政策长期作用造成的恶果。

  5.计划市场双轨运行的医疗卫生体制

  我国医院固定资产投资体制也是项目审批制的计划经济体制,这种投资体制反映的是领导的意志,与市场实际需求没有关系,没有真正体现人们对医疗卫生的真实需求。这种计划经济投资体制成为了三甲医院在省市,二甲医院都在市县,一甲医院在县乡的医疗机构布局的主要原因,这个布局决定了城乡居民看病方便程度不一样。但是,这种医疗机构布局在目前交通发达的今天还不是导致城乡居民享受医疗保障鸿沟的真正原因。我国城乡居民医疗待遇的真正差异体现在于我国我们医疗保障制度设计缺陷。我国国家补助的医疗保险是一种地方割据的制度,我国公民只能在自己户口所在地交费享受医疗保险,导致农村居民到城市享受高质量医疗服务时报销比例会比较低,而且转院手术复杂。

  6.定位错误的乡镇政府

  现在结婚证、房产证、国土证、身份证等证件办理权都集中在县级部门,使居住在农村的人都不得不前往县城才能办理这些证件,造成了极大的不便。目前,不论是警力还是法官、律师等司法资源,主要集中在城市,农村非常奇缺,而且品质不高,这使农村的社会公正和社会治安管理更多地要靠农民自身,在一些地方甚至出现了纠纷后不着司法部门,而找黑社会的情况。

  三、创新机制让市场实现城乡和谐均衡发展

  1.建立现代户籍管理制度

  一是废除非农和农业户口的户籍属性划分,在公安户口管理系统中删除非农和农业户口这个信息栏。二是废除户口地域属性,只保住所栏目。这样个人户口信息就只有姓名、性别、出生年月日、出生地、籍贯、住所、身份证号、直系亲属关系、婚姻状况、受教育程度。建立了现代户籍管理制度,社会保障制度双轨制、城乡居民“同命不同价”、计划生育实行两套标准等与户口相关的双轨制就可以迎刃而解。现在社会保障的双轨制还从坏事变成了好事,还打破了垄断,人民群众可以自由选择之后,医疗保险和养老保险中的每一个部门都只有依靠提高服务质量才能吸引人民群众向他们投保,人民群众投保了,他们才能根据投保人数拿到相应国家给予财政补助。建立了现代户籍管理制度,就让农民作为一个身份成为历史,户口地方属性也将成为历史,人们可以任意自由迁徙。

  2.完善农村农民产权制度

  第一,明确农民在土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属界线。农民的土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属与城市居民房屋产权还是有所区别。农用地变成城市用地有一个征地拆迁的过程,根据共赢经济学理论设想,城市用地的价值(土地出让金)的合理合法的用途有三:一是补偿征地拆迁,二是用于城市基础设施建设,三是补贴老百姓购置住房。对于农用地或者农村建设用地转非农用地,也只需要交足土地出让金,而土地出让金按1:1:1的比例平均分配,征地拆迁一律按照征用土地面积进行补偿。因此,农民土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属就是城市建设用地价值的三分之一。第二,建立土地承包经营权、建设用地使用权、房屋产权使用权的农村产权交易市场。第三,对集体所有制企业实行股份制改造。城郊农村、城中村,这些地方由于农用地转成城市用地,征地拆迁形成的集体资产,按照当时人口数量进行股份制改造,每人一份,股份跟人走与户口脱钩。资产股份可以转让、继承。这样就可以避免集体所有的公有资产收益都是以户籍所属为基础进行分配情况,从而促进人财物的自由流动。农村农民户籍和产权问题得到解决,原来城市人就可以自由购买农村资源和财产,原来城市人的资金和先进经营理念让农村资源优势变成经济发展的优势,让农村重新繁荣起来。

  3.改革教育管理制度

  一是改革教育投资和经费管理制度。让国家教育投资和经费跟着学生走,教育投资和经费全部设计成为教育券,那个学校招的学生多,国家给那个学校拨付的经费就多。二是改革教育收费管理制度。教育收费实行市场化,每个学校根据自己教育质量和人们对其认可度自主制定学费标准,使教育质量高的学校收入高,有扩大规模的资金和动力,从而解决优质教育资源稀缺的问题。教育券制度可以让城乡居民平等享受国家在教育方面投入,避免因为学校不同而享受国家投入差异,还避免错误的行政行为导致农村学校投资中的浪费现象,实现教育投入的公平和效率的统一。农村学校也可以通过提高教育质量稳定生源,提高学校收入,学校收入提高了又可以通过提高工资留住优秀教师,学校从而进入良性发展轨道,实现城乡教育均衡发展。

  4.改革医疗卫生投资管理体制

  一是改革医疗卫生投资和经费管理体制。取消国家对医院直接投资和财政补贴,结余的资金全部用于提高医疗保险补贴标准。从而实现医院建设就可以由投资者根据市场需要自主决策,投资者就可以根据市场需求重新布局,打破原来医疗资源行政布局的格局。二是改革医疗保险制度。第一步,把现行城镇医保机构和新农合医保机构实行企业化,从而与目前商业保险公司形成平等竞争主体,第二步,实现我国公民可以在任何地方任何保险公司缴费或者办理基本医疗保险手续,国家就把他的医疗保险财政补贴资金划到那个公司,公民到全国各地任何医院都享受同等报销比例。从而打破医疗保险地域限制,实现城乡平等。三是医疗收费实行市场化,因为发改委对医药价格的管制的唯一作用就是形成垄断和增加行政成本,这一点在《构建和谐共赢的医药卫生体制》有详细研究。从而实现医疗机构服务优质优价,增加优质医疗机构自我滚动发展基础和动力,改变优质医疗资源稀缺的现状。

  5.创新交通运输投资管理体制

  一是创新道路投资体制。第一,道路投资体制用市场机制替换现在行政审批制度,现在物联网技术非常发达,完全可以精确统计一条道路上通行车辆的类型和数量,这样国家就可以按照公里车辆通行量道路养护部门精确支付养路费,通行的车辆多,获得养路费就多。在新的投资体制下就不愁乡村公路没有人修了,路修得好,质量高,跑的车多,损坏少,修路的公司或个人赚的钱就多。第二,授予道路养护部门超载车辆的治理权和收费权。因为超载对道路损害非常大,一条普通村级水泥道路,如果只是小车、摩托车、行人通行,也许只需要正常的养护费用,但是如果有货车和大型客车通行,就会很快损坏,需要重修。所以要授予道路养护部门超载车辆的治理权和收费权。道路养护部门可以设定禁止超载车辆通行或者对于超载货车自定标准收取超载通行费,超载通行费标准报价格主管部门备案。

  二是创新城乡客运管理体制。城市公交和农村短途客运实行统一的税费标准和运行标准。城市公交和农村短途客运都不再享有财政补贴,在税费方面,除了交通保险费之外,其他面向运行车辆征收的税费全免,在运营上,容许农村短途客运超载。

  6.转变乡镇政府职能

  要按照农村居民需求配置乡镇政府职能,设计乡镇政府组织结构和岗位。现在都是网络时代,结婚证、房产证、国土证、身份证等证件完全可以集中乡政府一个股所集中办理,免得办事人员平时没有事做,群众办事又找不到人。要把乡镇法庭设设在乡镇,基层派出所承担起地方治安维护重任,司法机构成为社会公正和社会安全的主导力量,避免农村居民出现纠纷就找黑社会的局面继续存在。

  四、城乡和谐均衡发展的展望

  废除了造成城乡二元结构的制度政策,创新了教育卫生、交通运输等体制机制,构建了人财物自由流通城乡一体的大市场,就能释放市场潜力,充分发挥出城乡各自优势,实现城乡均衡和谐发展。

  城市资金充裕,但是资产昂贵,缺乏投资价值,在农村资金紧张,资产资源价格非常便宜,在这种情况下,城市资本就会自动流向农村。目前多数农户经营下,一亩土地纯收入一年才1000多元,而城郊土地农业产值往往一亩能够达到一万元以上。建立现代户籍制度和完善农村产权制度后,城市居民就可以自由到农村购买置业,进行农业产业开发,从而使农村丰富的资源在城市人力、物力、财力的支持下,通过规模经营,发展现代农业,发挥出比过去高出几倍的产能。

  农村环境优美,空气质量好,房价每平方米才1000元左右,普通家政服务人员工作每月不到1000元,特别适合老人养老。现在北上广一套50平方米的房子价值超过100万元,而在农村10万元可以买非常漂亮的100平米以上小平房,另加几分地的菜园地,剩下90万元每年银行利息都有2万多元,雇佣一个家政服务人员后还可以结余1万元。在割裂城乡的制度政策废除后,就会有很多城市老人选择到农村购买房子田地养老。

  农村经济有了发展,有了城市老人到农村养老,就会有很大一部分农村人不用再到外地打工,就可以就近就业,农村的常住人口就逐渐回流。经济发展和人口的增加,农村对交通运输需求也就会增加,在新的交通投资体制下,修好路,有车跑,修路投资商就可以可以通过向政府要回车辆通行的养路费收回成本并赚取利润,农村交通也就得到了根本改观。随着改革医疗投资体制改革,每个公民医疗需求就会大幅度提高(农民也有钱看病了),城市老年人到农村养老的人员增加,农村医疗需求就会以更大幅度增长,资本是逐利,医疗资本就会到了农村投资建设高档次医院,城乡医疗机构差异也会逐渐缩小。随着人口回流,教育体制改革,农村教育需求也会逐渐增加,教育资本就会考虑建立高标准的学校,用高工资留住优秀的教师,又通过提高教育质量稳定生源,在学校教学水平提高情况下又可以提高收费标准增加学校收入,农村教育从而进入良性发展轨道,实现城乡教育均衡发展。

  随着一部分城市老人到农村养老和一部分农村务工人员回流,城市老人留下住房就可以部分解决城市房价高和城市拥堵的问题,让城市房价高、交通拥堵等问题得到比较好的解决。教育体制、医疗卫生体制、交通运输体制改革又可以进一步解决城市看病难、养老难、读书难的难题。

  在市场主导下,城乡将形成这样的分工。城市以现代工业、酒店、金融、高等教育、科研中心等产业为主的分工。农村以现代农业、旅游业、养老业、基础教育业和儿童乐园等产业为特色的分工。

  [本文作者系湖南省安乡县发展和改革局科员]

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive