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任凌云:打造资源节约型和环境友好型社会

作者:任凌云  时间:2013-12-24   浏览次数:0

   资源节约型和环境友好型社会是全国人民共同追求,中国政府和全国人民为两型社会建设也做出了不懈努力。然而我国环境污染问题成为了人民最担心的问题,2013年全国平均雾霾天数为52年来之最,安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地均创下“历史纪录”。我国单位产值能源、水资源、矿产资源的消耗量比世界平均水平高出100%,是德国、日本等高水平的4倍以上,高消耗就必然导致高污染物排出,可以认为资源节约型社会是环境友好型社会的一个重要前提,因此打造环境友好型社会必须首先打造资源节约型社会。那么该如何打造资源节约型环境友好社会呢? 

  一、中国为两型社会做出的不懈努力 

  我国从中央到地方,从政府到民间,中国对建立资源节约型和环境友好型社会做出了不懈的努力,出台一系列政策制度措施。一是推进了资源性产品价格、环保收费、污染物排放权交易、生态补偿等改革措施。二是采取了项目投资审批的行政手段控制高耗能高污染项目。三是财政资金引导鼓励资源节约型和环境友好型企业发展。四是大城市汽车限购限行政策。然而,联合国环境报告指出:中国2008年消耗的矿物、化石燃料和其他原材料多达226亿吨,与全球第二大资源消耗国美国相比,中国的资源消耗量是美国的4倍。截至2012年年底,空气质量达标的大城市不足1/4,约三成的主要河流和六成的地下水遭到污染。根据中国环保部提供的数据,今年环境污染比去年还要严重。 

  为什么中国为两型社会建设作出的不懈努力让世界和自己都看不到效果呢?一是政策制度设计存在缺陷,二是政策制度执行力不足。在这里主要对政府针对两型社会建设政策制度设计缺陷进行分析。 

  1、现行资源性产品价格政策设计缺陷 

  现在政府管理资源性产品价格包括电价、水价、油价等。根据商品需求定律,其他条件不变情况,通过提高商品价格可以减少需求。但是我国资源性产品的价格还远远达不到减少资源消耗的效果,比如中国电价油价水平还不到德国的50%,水价还不到德国的30%。然而在中国只要一提到涨水价、涨电价、涨油价就会遭到全民反对。之所以出现这种情况,就因为涨价好处都落入了垄断企业腰包,养肥了少数人。还有阶梯水价、电价的政策也存在明显问题,其本质就是一种商品多个价格,形成价格多轨制,容易产生腐败。提高资源性产品的价格是建立资源节约型社会最有效的途径,但是怎么样才能实现资源性产品价格大幅度提高,而民众又坚决拥护呢?那就是根据资源稀缺程度征收高额资源税间接提高资源产品价格,而全部资源税都以社会福利方式平均返还给每个中国公民。 

  2、环保收费和污染物排放权交易制度缺陷 

  环保收费和污染物排放权交易制度的设计思想就存在严重缺陷,再怎么设计再好也只能是让这个制度缺陷小一些,应该废除环保收费和污染物排放权交易制度。为什么呢?环保收费制度的本质就是把大自然对环境净化功能这个应该全体民众共同享受权利转化成了环保部门的创收工具,往往都成为环保部门工作费用和员工福利。就算环保收费全部用来改善环境,这个制度也是不可取的,一边收费准许排放污染物恶化环境,一边用收费治理环境,这种环境保护措施成本显然会比让企业达标排放维护优良环境的成本要高得多。现实也说明了这样点,现在环保收费相对于环境污染后再通过治理恢复环境需要的费用简直是杯水车薪,现实情况就是环境越来越恶化。污染物排放权交易制度的问题就更大了,这个制度本身就是大自然对环境净化功能的全民权力无偿或者低成本送给污染企业,并且形成一种特许权。这种设计为高标准排放企业设置了门槛,对低标准排放企业起到了保护作用。在这种制度下,一个污染物排放量再少企业都必须向现有企业购买排污权才能进入实行排污权交易区。这种制度设计还有一个重要问题,随着经济发展,排污权将会成为一种非常稀缺资源,很容易导致排污权炒卖。这样就使本属于全民权利异化成为了少数人发财的工具。因此,环保收费和排污权交易制度都应该废除。 

  3、现行生态补偿政策设计缺陷 

  我国许多方面都需要建立和完善生态补偿机制,包括城市水源地的发展与保护的矛盾,江河上游水资源利用与中下游用水的矛盾,生态屏障的建设与投入的矛盾,喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题,以及自然保护区的保护问题、自然资源开发对生态破坏等。退耕还林就是第一个生态补偿政策实践,这个政策在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“退耕还林地区出现了贫困面增大的趋势”的问题。之所以出现退耕还林政策设计不科学,没有系统考虑生态效益和退耕还林农民今后发展,导致农民出钱出力确保生态效益的动力不足,退耕还林地区出现了贫困面增大的趋势。就是这个执行了十年以上的退耕还林生态补偿政策都存在缺陷,其他领域生态补偿政策更加需要制度创新,设计出更加完善生态补偿政策。 

  4、现行两型社会项目投资审批制度设计缺陷 

  利用项目审批选择资源节约型项目不具有可行性。首先需要需要评估专家的专业水平非常高,能够准确评估项目消耗资源水平,其次需要专家有高尚的品德,不会被企业主收买,最后审批的官员也要有高尚的品德。首先准确评估一个产品生命周期资源消耗水平在现有技术专业水平条件下几乎不可能完成,一定要准确评估,评估成本会非常高,其次要求所有专家和官员都品德高尚也是不可能的,不然就没有贪污腐败了。所以依靠项目投资建立资源节约型社会是天方夜谭。 

  利用现行项目审批控制环境污染也不可能完全实现。现行审批制度下,环境保护主管部门要对项目是否符合环境影响评价和法律、法规要求,是否符合环境功能区划,拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等方面进行审批。实际上环境保护方面的审批,只需要对项目建设期和运行期对生态环境影响的程度设定界限,对污染物排放标准进行审批,至于企业具体采用什么措施不在环保部门管理之列。不管你企业采取什么措施,只要你的行为破坏了生态环境或者排放物超标,环境保护主管部门就要制止其行为。现实中环保部门往往在项目申报阶段对项目如何防止污染进行审批,收了钱之后对企业生产中污染行为却常常不闻不问。因此建立环境友好型社会不但要事前审批,更要持续不断的事中监督,真正杜绝现企业生产中超标排放事件。 

  5、财政鼓励两型社会建设制度缺陷 

  为了建立两型社会,我国出台了很多对企业补贴政策,但是这些补贴政策在实际执行不能真正起到节约资源作用,只会造成腐败和不平等竞争。前面讲过了,准确评估一个产品全周期寿命内节约资源真实水平非常困难,那么财政补贴也只能是瞎补贴。在这种财政补贴政策存在情况下,甚至有些企业和官员勾结申报假项目骗取国家财政补贴资金。不仅如此,财政补贴还让企业养成一种不扎实研究新技术,只知道哭着要政策扶持的坏习惯。而且对一个企业补贴多少完全由某些人和部门决定,腐败和瞎决策问题不少,结果造成会哭的孩子有奶喝。既然两型社会财政补贴既不能促进两型社会建设,又容易造成腐败和不公平竞争,这样政策制度就应该废除。 

  6、大城市汽车限购限行制度缺陷 

  大城市限购限行制度存在一个重要缺陷,就是不公平,存在歧视行为。限购行为是对后富的人和穷人歧视,保护了先富的人,是通过牺牲穷人利益保护有钱人。限行存在权力歧视,有权势人就可以上到不限行的牌照。而且实际上有更加公平、更加科学政策达到限购限行目的。因此大城市限购限行政策应该取消,用更好政策替代。 

  二、打造两型社会政策制度设计 

  1、完善资源税政策提高资源价格打造资源节约型社会 

  关于完善资源税政策在《公平高效的财政体制中》一节中已经有所研究,这里还从不同侧面进行说明。一是扩大资源税征收范围,凡是存在稀缺性资源都要收资源税。二是大幅度调高资源税税率,每一个资源税率用下面方法确定。就是每种资源税征收能够使稀缺自然资源变成充分资源。以煤炭、水力、风力、太阳能几种主要发电资源为例说明,这四种资源中,只有太阳能是充足资源,就是要通过资源税使这四种资源发电成本价格基本一致。按照目前科学技术水平,对煤炭资源和水力资源需要按70%征收资源税,对风力资源征收50%资源税,煤炭以煤炭销售额为计税基数,水力和风力资源为风电水电销售额。按照这样税率标准征收资源税后,我国电价将上涨1倍以上,就可以提高电价达到节约用电的目的了。水资源就可以污水处理成本或者海水淡化成本对比,设计水资源的资源税率。三是除了土地资源税外,其他资源税全部划归中央,并且全部用于中国人民普惠制社会保障体系建设,让全国人民平等享受资源税好处。这样资源税制度设计,就可以达到节约资源目的,又能够得到人民群众的拥护。 

  2、创新污染物排放监管制度实现真正减排 

  ⑴改革项目环保审批制度。环境保护方面的审批只对项目建设期和运行期对生态环境影响的程度设定界限,对项目建设和生产过程中污染物排放标准进行审批。那么怎样确定企业污染物排放标准呢?首先通过调查一个环保区对污染物自然降解能力确定该考核区的各种污染物最大容许排放量。接着就对该区域内在现有企业产生污染物产品产量进行统计,再用该种污染物最大容许排放量除以产生该种污染物的产品总产能,就得到现有企业该种污染物排放标准。有了这个标准就对现有企业实际上排放情况进行检查,凡是达不到这个标准企业就要整改,整改无法达标就要关门大吉。对于现有企业扩大生产规模或者新建生产企业时,污染物最大容许排放量除以原有产生该种污染物的产品总产能和新上产能之和,就是新排污标准,新项目达不到标准就不能上马,原有企业达不到这个标准就要整改,整改无法达标就要关门大吉。 

  ⑵改革污染物排放监管机制。首先环保部门职责要明确,对污染物排放企业要实时监控,只要企业存在破坏了生态环境或者排放物超标,环境保护主管部门就要制止其行为。其次要改革环保部门的绩效考核制度,避免出现哪里污染越严重,环保部门日子就越好过的情况。关于这项改革,在《优胜劣汰的公务员薪酬制度》一节中有详细研究,这里还简单说明一下,就是对环保部门经费和员工薪酬实行包干,节约归己,根据但是环保情况给予奖励和惩罚,出现了环保事故,就要追求领导班子行政和刑事责任。 

  完善污染物排放监管制度比环保收费和排污交易权制度有明显优势。一是可以保护鼓励污染物高标准排放企业,在污染物排放监管制度下,污染物高标准排放企业不需要额外支付费用购买排污权。二是有利于污染物超标排放企业淘汰,在污染物排放监管制度下,污染物超标排放企业就要整改,整改无法达标就要关门大吉。而在环保收费和排污交易权制度下,只要超标企业愿意出钱或者不卖出排污权,就不能让超标企业整改或关门。 

  3、建立全面完善生态补偿机制优化环境 

  城市水源地保护、江河水资源利用、生态屏障建设、喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和石漠化、草原过度放牧或过度耕种带来的风沙、建设自然保护区、自然资源开发对生态破坏等领域生态补偿政策更加需要制度创新,设计出更加完善生态补偿政策。 

  ⑴水资源保护利用生态补偿机制创新。关于水资源保护利用在《权责统一的水务管理体制》一节有所有研究,这里就如何实现城市水源地和江河上下游水资源利用生态补偿进行简要说明。一是建立明晰的水资源产权制度,把水资源分为收费水资源和免费水资源,收费水资源包括地下水、江河湖水、水库水,免费水包括雨水、沟渠水。二是建立市场化水资源价格体系。把全国水资源分成了若干个水资源公司管辖,其管辖范围内水资源就是其资产,客户可以是全世界任何地方的。水资源公司的销售水价以当地污水处理成本价为依据制定水资源价格,水质达不到三级水质水源不能向向客户收费,并且三级以下水源如果因为自然流动造成客户损失,还要负赔偿责任。水资源公司可以互为客户,水的从上游自然流动到下流造成水资源到另一个公司不属于销售关系,但是上游造成污染需要向下游赔偿。水资源公司销售收入50%作为上缴给国家水资源税,水资源公司从其他水资源公司购水的进项水资源税可以抵扣,如果水资源公司经营自来水或者其他经营用水,参考其销售其他自来水公司或其他水经营公司的价格。 

  通过建立明晰的水资源产权制度和市场化水资源价格体系就能有效解决城市水源地生态保护和江河上下游水资源利用平衡。在城市水源地建立水资源公司,公司通过向城市销售水资源,其50%销售收入就是公司收入,这些收入就可以用于水源地生态保护。因为有了比较高资源税,就能控制上游的用水量,能够实现江河上下游均衡用水。 

  ⑵自然保护区和生态屏障建设的生态补偿机制创新。首先建立自然保护区和生态屏障区管委会,由管委会从自然保护区和生态屏障区的原居民聘请保护区工作人员,剩余的工作人员全部全部迁出自然保护区和生态屏障区,对迁出人员可以在环境比较好的农业区分配土地,保障他们比原来收入更高。现在像洞庭湖平原购买农用地经营权是可行的,在原来曾经非常繁华的洞庭湖平原农村现在劳动力已经非常短缺。其次给自然保护区和生态屏障区设定保护标准,再对国家自然保护区和生态屏障区管委会经营收益权和保护责任面向企业进行招标,谁需要政府补贴的少谁就中标。最后政府每年对自然保护区和生态屏障区的生态环境进行考核,不合格就取消经营保护资格,扣除其补偿金和押金。 

  ⑶喀斯特地区和草原沙漠地区生态补偿机制创新。首先对于喀斯特地区的耕地和草原沙漠地区的草场要确权,保持国家拥有所有权前提下,把喀斯特地区的耕地和草原沙漠地区的草场的经营权和收益权要长期永久固定下来。只要确权了,经营者就会积极主动保护自己的土地不被石漠化和沙漠化。其次喀斯特地区和草原沙漠地区的荒漠治理,一是对于通过治理产生土地要确权,只要确权了,就能提高保护植被积极性。二是石漠化沙漠化地区通过治理植被能够达到国家规定标准了,政府给予奖励,只要不被重新荒漠化,奖励每年都有,保护治理成果。 

  ⑷自然资源开发的生态补偿机制创新。一是自然资源出让时,明确排污标准和生态保护责任。既然矿藏资源储量可以探明,那么在矿产资源开采过程中对生态的影响可以准确的测量。二是在生态补偿过程中严格实行谁破坏谁补偿的原则和等量补偿补偿原则。一个主体在经济建设过程中破坏了生态环境,有义务进行等量修复补偿。 

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