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任凌云:交通运输管理体制改革方案建议

作者:任凌云  时间:2015-03-27   浏览次数:0

  归纳总结了我国公路、铁路、水运、航空的交通管理体制现状,分析了道路和航道修护体制是鼓励浪费与腐败的机制、垄断经营造成客运服务的短缺高价、计划市场双轨定价制造成铁路领域的腐败亏损与社会不稳定等交通管理体制的弊端。提出了公路、铁路、水路、航空的交通管理体制改革方案和客运市场行政许可制度创新方案。

  一、我国交通运输管理体制存在主要问题

  1、公路交通管理体制存在的问题

  一是客运领域行政许可造成城市出租车、公交车和客运班车垄断经营问题。这种行政许可性垄断经营表面上是为了让老百姓享受到合格客运服务,实际上是人为制造垄断,强迫消费者承受高收费,低标准的服务。一方面由于政府对客运车辆数量进行了限制,造成人民群众出行难。比如:在常德市要打到出租车有时候要等上半个小时。另一方面由于目前客运行政特许制度意味着拿到了经营牌照就意味着占有了稀缺资源,就会有暴利,结果又导致经营权被爆炒引发社会不稳定。在2009年温州市一块出租车的牌照的市场价格被炒到了140万元[i]。根据笔者的调查,就是笔者所生活的安乡县的出租车牌照炒到了20万元以上,长途客运线路车牌的市场价格被炒到了400万元以上。由于牌照价格高,没有适合进入退出机制,往往行业一有风吹草动,就出现罢工、阻碍交通、围堵政府的群体事件,严重影响社会的安全稳定。

  二是在公路和水运航道修护方面还是计划经济思维政企一体化模式。这种政企一体化的模式最大的弊端就是鼓励官员浪费中腐败,在腐败中浪费。因为现行道路和航道的建设与维护中,节约了不归己,浪费了可以浑水摸鱼。比如一条县级道路维修,修建不按标准来,偷工减料,平时也不好好维护,就等道路快点烂,再向上级争取资金。这种政企一体化道路修护体制,倒霉就是国家和民众,国家多掏钱,民众没有好路走。但是对上级主管部门和地方路政部门和施工单位却是三方共赢。国家钱再多,也不能平白无故进入领导腰包,但是国家部委和省厅领导给下面资金支持,下面人都会懂事的给领导送红包,地方路政部门也有钱修路,也可以向施工单位收红包,施工单位偷工减料才能多赚钱,又有钱给领导送红包,路没有修好,烂得快又可以再向上级争取建设项目资金。在现行体制下,如果把路修的很好,你是为国家节约了资金,为老百姓做了好事,但是领导不会喜欢你,因为领导没有好处了,你自己没有好处,只能甘于清贫。当然由于公路和水路航道维护还有一个车船通行搭便车的行为,通行车辆和船舶对道路和航道破坏不好确定的因素,导致是不是偷工减料不是很好衡量。这也是各地每个地方交通部门都是腐败的重灾区的根本原因。

  2、铁路交通管理体制存在的问题

  尽管铁道部已经把行政管理职能并入了交通部,企业经营部分另外组建了中国铁路总公司。但是整个铁路行业还没有形成真正市场运行机制,主要表现为:

  一是在铁路系统还没有形成竞争机制。第一,高铁和普铁没有分别成立经营公司,高铁和普铁不能形成竞争。第二,道路、车站和客货运输的列车运行没有切割分别成立公司,导致各道路、车站、列车运行之间不能形成有效竞争。

  二是铁路客货运定价还是计划价格,严重与市场脱离。这种脱离实际计划价格一方面造成铁路部门亏损,另一方面造成铁路部门官员腐败,并且人民群众不能真正享受到低价格好处。铁路客运定价过低,引发严重供需不平衡,导致黄牛党盛行,超载严重,服务质量大幅度下降。铁路货运定价过低,结果就导致官员腐败和勾结官员的奸商获得超额利润。比如呼市铁路局原副局长马俊飞,以其任职的22个月计算,每月平均受贿近600万元,每天近20万元,每小时受贿近万元。[ii]为什么一个地方铁路局的副局长别人会给他送那么多钱呢?根本原因就是铁路货运定价太低造成,谁拿到货运车皮就可以拿到超额利润,根据一般规律,一个行贿商人行贿1万元,他至少要获得2万元以上超额利润。据此可以推算一个地方铁路局因为计划定价每年把1.5亿元以上收入白送给了贪官和奸商。有些所谓计划价格专家会说,低价可以让人民群众得到好处,根据供求定律和价值规律,商品在某个时刻价格由供求价格平衡点决定,市场价格最终由供需平衡点上供方价格决定,根据我们国家情况,最终由公路运输价格决定。所以人民群众享受不到铁路货运低价格的任何好处。

  3、水路交通管理体制存在问题

  我国水路交通 运输管理体制与公路存在问题基本上一样,这里就不另行分析了。

  4、航空交通管理体制存在的问题

  机场管理和航道管理基本上属于政企一体化,从事客货运的民航公司是一种强管制的政企分开模式。民航总局、地区管理局及其派出机构承担民航行政管理和空中交通管理职责。民航领域客运线路特许经营权审批成为腐败摇篮。中国航空领域腐败基本上都与客运线路经营许可权审批有关系,国家发改委的匡新被抓出就是因为插手与客运线路经营许可权审批[iii]。

  二、交通运输体制弊端产生的根源

  1、交通运输行业市场化改革不彻底

  我国经济体制是由完全计划经济体制改革而来,我国还有很多行业市场化改革还不彻底,而交通运输行业属于教育科技、国土资源、能源交通、医疗卫生、金融保险、农业水务等中国市场化改革最不彻底行业之一。交通运输部门既是行业监管部门,又是行业内国有运输企业的上级主管部门,就形成了交通部门既是裁判员,又是运动员的局面。这样就在交通运输行业形成了计划市场双轨制,正是计划市场双轨制造成了交通运输行业的腐败和浪费。

  2、计划经济思维根深蒂固

  尽管中国改革开放已经有了30多年,但是一些政府官员计划经济思维确实根深蒂固,面临新事物新情况,还是只会用计划经济思维解决问题,结果造成交通运输行业产生了很多新矛盾。

  比如面临改革开放之后新出现的城市出租车行业,不知道用市场经济思维想问题,还用计划经济思维控制出租车数量和牌照价格。结果造成出租车行业腐败不断,出租车牌照被爆炒,人民群众出行困难,出租车罢工是此起彼伏。其实市场经济思维解决这个问题,出租车开始就可以用出租车牌照年租费方法控制出租车数量的方法。这样出租车牌照优先续约权就没有任何价值了,出租车牌照就不会被爆炒,拿到出租车牌照也就没有暴利了,没有暴利在发放出租车牌照工程中就不会有腐败了,出租车数量不再受人为控制,就可以根据市场需要任意增加出租车了,既然出租车牌照没有价值了,出租车从业者推出出租车行业也就完全没有门槛了,也就不存在罢工的问题了。

  还比如现在大城市小车牌照限购限行也是一种计划经济思维,这种方法虽然可以起到一点控制车辆增量的作用,但是造成腐败和不公平。北京市交通管理局原局长宋建国就因为在限购摇号中营私舞弊收受贿赂被查。[iv]限购行为是对后富的人和穷人歧视,是通过牺牲穷人利益保护了先富的人。限行存在权力歧视,有权势人就可以上到不限行的牌照。如果用市场思维有两种方法可以解决拥堵问题,一是通过提高资源税方式提高汽柴油价格就可以减少人们使用汽车频率,通过提高尾气排放标准就可以减少污染物的排放,二是收取小车牌照使用费,提价、提质和牌照使用费的政策要求对所有人都是公平的。

  3、错误理解交通运输产品和服务的公共产品属性

  按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义,纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征:效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。[v]

  目前,交通运输产品和服务都被当作为公共产品,市场机制不能在交通运输行业起决定性作用。而实际上交通行业的各种产品和服务都不属于公共产品。首先铁路完全不具有公共产品属性,其效用可以分割,在铁路上运行车辆是可以分割的,就是每段道路和车站的效用都可以分割;其消费具有竞争性,铁路可以与其他运输方式竞争,普铁和高铁之间可以形成竞争,铁路每条线路之间也可以形成竞争;其受益也有排他性,排他性就更加不用说了,你受益了,我就不能受益,所以就出现货主竞相给铁路部门分管运力调配的官员送钱的现象。其次空运和水运航道、港口、机场也不具备公共产品的特征。最后,就是被认为搭便车最严重最具有公共产品属性的公路,在现在科技水平下也没有不具备公共产品特征了,一是高速公路可以通过收费解决搭便车行为,二是普通公路也可以利用物联网技术记录道路上通过车辆情况计算出养路费。因此,整个交通运输行业都不属于公共产品,完全可以让市场机制起到决定性作用。

  4、利益集团阻拦

  在现在交通运输体制下面已经形成了一些利益集团,这些利益集团包括行政主管部门、相关企业以及一些和这些部门企业有着千丝万缕联系的人。比如:社会投资客运牌照的人,现在牌照价格炒成了天价,如果把客运牌照数量放开,采用价格控制数量的方式,那么客运牌照的优先续约价值将完全消失,那么那些炒卖牌照人将损失惨重。因此,要通过改革提高整个社会福利的同时,必须保证现有利益集团合法效益也能够得到保障,就是原来制度设计缺陷造成本来本来不受法律保护的利益也要给予适当补偿,这样才能最大限度减少改革阻力,增加社会总福利。

  三、交通运输体制改革方案建议

  1、交通运输部职能转变

  交通部也应该转型为一个交通规划审批和交通运输标准质量监督部门,而不是跟现在一样就像是发改委的司局,专门负责下达国家交通投资计划,管理中央拨付给地方的道路建设资金。

  2、铁道交通管理体制改革方案

  一是实行路车分离。把原来的我国铁道系统分成若干铁路公司和铁路运输公司。铁路公司以大型火车站为中心,加上周边的小型车站和铁路作为其主要固定资产,站务人员、养路工人和原来部分行管人员作为其主要人力资源,车辆的进站费和养路费就是其主营收入来源,各类广告和其他经营收入为非主营收入来源。铁路运输公司以车辆作为其主要固定资产,机车司机、列车员和原来部分行管人员作为其主要人力资源,货运费和客运费就是其主营收入来源,各类广告和其他经营收入为非主营收入来源。国家就是把各种资源和资产化为投资,再通过税收、资产基本收益、利润分红三种方式增加国库收入。

  二是高铁和普铁分家。第一步,高铁和普铁分家,第二步高铁和普铁内部也可以分拆成几个公司。这样高铁和普铁就能形成竞争,高铁和普铁各个线路之间也可以形成竞争,加上本来高铁和航空之间,普铁和公路之间就存在激烈竞争关系。这样就可以打破铁路运输的垄断,让市场机制在铁路建设运输中起到决定性作用。

  三是铁路企业自主定价。笔者在《价格政府管制理论创新研究》就指出:政府定价就是一种违背价值规律行为,在市场经济条件下,政府定价就起到一个帮助企业结成价格联盟的作用,严重破坏了市场机制运行。[vi]因此,铁路企业应该根据市场情况自主定价。

  3、公路水运航道修建养护体制改革方案

  一是规范道路修护资金来源。通行车辆对公路破坏存在不确定因素,就导致养护工作好坏不是很好衡量,因此需要构思一种新的衡量车辆通行量方法和收费标准。一条普通村级水泥道路,如果只是小车、摩托车、行人通行,也许只需要正常的养护费用,但是如果有货车和大型客车通行,就会很快损坏,需要重修。一条县级公路,如果只是如果只是客车、小型货车通行、小车、摩托车、行人通行,也许只需要正常的养护费用,但是如果有大型货车或者超载货车通行,就会很快损坏,需要重修。针对上述情况,就提出了两种道路维修养护资金来源方案。方案一:一是国家按着里程和道路等级标准按时按期拨付养路费,不需要道路养护部门向上级争取;二是授予道路养护部门超标车辆通行费收取权和货车治超权,超标通行车辆参照高速路常的收费标准收取通行费,对于超载货车除了收取通行费之外,还根据超载程度收取超载通行费,每条道路通行费和超载通行费由养护部门自定标准,报价格主管部门备案即可。方案二:一是在现有道路上安装监控记录系统,准确记录每条道路通行车辆的类型和数量,从而估算出每条道路发生的养路费。二是对现有道路维修养护经营权进行拍卖招标,以估算出来养路费为基数,根据国家支付养路费与养路费基数比例出价,谁的系数低谁就中标。同时中标企业对超载货运车辆有处罚权,根据超载程度收取的超载通行费,超载通行费由养护部门自定标准,报价格主管部门备案即可。对于新建道路可以向国家申请监控记录系统,国家按照标准比例支付养路费,另外还可以自主收取过路费和超载通行费,收费标准报价格主管部门备案即可。

  二是建立权责一致的奖罚机制。针对现行道路和航道的建设与维护中,节约了不归己,浪费了可以浑水摸鱼的情况。就要在道路修护部门建立独立核算的企业制度,一个企业管一段路,企业的义务是确保道路完好,畅通无阻,企业的权利享受国家定期拨付的养路费,收取超标车辆通行费和货车超载通行费。对企业考核就是道路是否完好,畅通无阻,如果不符合要求,就扣下当年养路费,责令改正,拒不改正者,取消企业道路养护资格,对企业花了多少,钱怎么花,都不在考核之列。企业可以自行提高道路修建标准,但是国家只按照原来标准拨付养路费,企业还是按照原来标准收取通行费,因为道路标准提高了,超标超载通行的车辆会更加多,企业收费也会更加多。核定通行车辆超标的办法也很简单,国家在一条道核定道路等级时,就核定每年拨付的养路费和允许通行的车辆,不合条件的就属于超标车辆。

  4、铁路和航空航道修护体制创新方案

  铁路和航空航道产权划分是非常清楚,铁路和航空领域完全就是行政管理体制造成的浪费与腐败。因此在铁路和航空航道管理就是建立权责一致的奖罚机制,建立独立核算的企业制度就行了,反正铁道养护部门和航道管理部门很好向车辆和运行飞机收费,只要企业交足了国家税收,其他的收入就归企业自主处理。对他们考察非常简单,就是是否出现安全事故,出了事故,企业责任人就要受到惩罚。

  5、客运市场行政许可制度创新方案

  公路客运实行价格控制数量的模式打破垄断,客运班车和城市公交先定下一个线路,确定票价,确定政府每台车辆每年所交费用总额,自然人和法人只要交了费用,遵守合同约定规定和国家法律法规都可以申请车辆客运许可证。城市出租车确定牌照价格后,也不限制数量,利用牌照价格控制数量打破垄断。

  在民航领域客运线路只要与机场和民航航道维护部门谈好价格就可以开通一条新的客运线路,同样一条客运线路可以开通不受数量限制的航班,而且机场和航道管理部门不得实行价格歧视。

  在铁路行业,铁路运输公司要开通一条客运和货运班车只要与各个铁路公司谈好价格就行了,如果觉得某个线路班车搞不下去了,可以停止运行。铁路公司也可以自己开通客运班线,铁路运输公司也可以收购铁路线路和车站。  

      【1】任凌云 共赢经济学理论初探【J】 中国市场 2010,33

  【2】任凌云 资源节约靠市场环境友好靠【Z】 政府湖南蓝皮书:2014年湖南两型社会发展报告2014 社会科学文献出版社

  [i] http://money.163.com/09/1027/06/5MK4NH5E00252KFB.html温州出租车扭曲产业链 过度市场化后陷僵局2009-10-27 06:44:26 来源: 人民网(北京)

  [ii] http://news.xinhuanet.com/legal/2014-01/02/c_125944524.htm呼市铁路局原副局长被判死缓:最头痛的事是藏钱 2014年01月02日 08:33:54 来源: 中国警察网

  [iii] http://news.qq.com/a/20100706/001499.htm“匡爷”传说:发改委小处长的大权利2010年07月06日14:37南方报业网-南方人物周刊

  [iv] http://news.cpd.com.cn/n18151/c24863956/content.html北京市公安局交通管理局原局长宋建国被开除党籍  2014年08月27日 19:30 来源:中国警察网 作者:辛闻

  [v] 搜狗百科公共产品理论词条http://baike.sogou.com/v7676000.htm

  [vi]国研网 价格政府管制理论创新研究 任凌云http://www.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSummary.aspx?SearchRecordID=5506680&version=integrated&DocID=2446420&leafid=14112&chnid=3633&querystring=%u4efb%u51cc%u4e91&searchquerystring=%u4efb%u51cc%u4e91&SearchItem=subject

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