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任凌云:理想政府的组织结构

作者:任凌云  时间:2015-07-08

  政府的使命在本质上也是用最少的成本给人们提供满意的公共产品和服务。建立怎样的政府组织结构才能达到用最少的成本给人们提供满意的公共产品和服务的目的呢?一是政府组织结构中没有提供多余的产品和服务产品部门,二是需要政府提供的公共产品和服务在政府结构中都有部门承担,三是政府组织机构能够高效的提供公共产品和服务。理想政府的组织结构就是要求既没有多余部门,也没有缺少的部门 

  一、理想政府职责和组织框架 

  1、理想政府职责 

  共赢经济学理论对政府职责界定如下:一是为企业提供公平竞争的环境,包括反垄断、管制负外部性。二是保障国民平等自由发展权,通过征收高额稀缺资源税建立普惠制社会保障体系保障每一个公民都能享受基本的幼有所教、病有所医、住有所居、老有所养、入土能安等服务。三是保障国家和国民的安全。四是维护公正的社会秩序,就是惩罚违法犯罪。五是自我革新,自我完善。 

  2、政府组织结构框架 

  为企业提供公平竞争的环境和保障国民平等自由发展权主要属于行政部门的职责。保障国家和国民的安全属于军队的职责。维护公正的社会秩序属于司法部门的职责。还需要一个规范这些部门的职责的立法部门。在这里和经济改革结合最紧密就是行政部门改革,下面就如何建立一个理想的国务院组织机构进行研究。 

  二、国务院组织结构的现状 

  院行政机构根据能分、国成部、国院直属机构、国事机构、国成部管理的国家行政机构和国协调机构。其中:国务院组成部门包括外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署等27个部委。院直属机构包括国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、 国家食品药品监督管理总局等7个正部级机构和国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、 国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局等7个副部级机构。事机构包括国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室等。成部管理的国家行政机构包括国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘地理信息局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局等。 

  三、需要重构的国务院行政机构 

  在国务院行政机构中需要改革重构的机构主要涉及成部、国院直属机构、国成部管理的国家行政机构等三类。这些机构有的需要撤销合并、有的需要转变职能。 

  1、需要撤销合并部门 

  一是工信部和质检总局可以合并。工信部属于一个典型行业主管部门,是计划经济遗留下来的,同时又管理信息行业标准和产品质量标准。质检总局出了管理一部分行业标准和质量标准外,还负责企业产品质量监督检查。工信部行业企业主管职能转入国资委,工信部的行业产品生产标准和质量管理的职能要并入质检总局,重组为工业行业标准和产品质量监督部,承担除了食品药品之外商品质量标准和生产工艺标准制定和商品质量检查的职能。工商局、商务部、农业部、林业局等部门质检与标准制定职能并入进来。 

  二是商务部和工商总局可以合并。商务部从外贸部和内贸部演化而来,除了承担进出口管理的职能外,还承担外贸行业和内贸行业主管部门职能和部分质量监督,对于行业主管部门职能应该取消,质量监督职能应该划入工业行业标准和产品质量监督部。工商总局是计划经济向市场经济转轨的事情成立的企业登记注册管理、市场秩序管理部门和流通领域质量监督部门。商品质量监督职能划入工业行业标准和产品质量监督部和食品药品监督总局。这样商务部和工商总局合并组成新商务部。改革发改委的企业管理职能应该撤销,价格反垄断职能并入商务部组成的新国家反垄断局。 

  三是监察部和审计总署可以合并。监察部是政府部门和国有企业的违纪违法行为进行监督检查的部门。审计总署主要负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督,也是政府部门和国有企业的经济违纪违法行为进行监督的部门,更多是起到发现问题作用。这两个部门合并有利于提高监督效率。 

  四是农业部、水利部、林业局合并。兼并了原农业部、水利部、林业部的一个生物物种,水利设施,生态环境规划管理的部门,其他职能都取消。要打破过去行业主管部门的利益格局,以市场取代行政管理,组成一个生物环境和水利资源保护部。 

  五是银监会、保监会合并。保监会、银监会属于典型行业主管部门,实际上成为了行业垄断的保护伞,因此,保监会和银监会应该转型,成为行业监管部门,对企业违法经营行为进行监管,而非提高行业进入门槛,保护垄断。保监会于银监会应该合并,组成金融监管委员会,让银行和保险公司可以相互进入各自领域,打破行业壁垒,增加行业竞争强度。 

  六是地震局、气象局合并为自然灾害预报局。 

  2、需要转变职能的部门 

  一是在现在国务院组成机构中还存在计划经济遗留很多行业主管部门。这些部门需要转变职能,要从行业主管部门办成行业监管部门。这些部门包括教育部、科学技术部、工业和信息化部、民政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等部委机构。这些机构主要所属下属企事业单位要脱钩,要成为纯粹行业监管部门,企事业单位管理权限都交到国资委或者直接交到党中央国务院。比如:高校与教育部,三大通讯公司与工信部,都要脱钩,这样就可以避免行业行政垄断。 

  二是改革开放后新设部门也需要转变职能。证监会要代表广大公众股东,确保上市公司大股东和高管不鲸吞公司资产,损害公众股东利益。国资委要代表国家股东,监督管理国企高管,确保国企高管不鲸吞国有资产,损害国家利益。 

  三是发改委、财政部、人民银行。发改委、人民银行、财政部是主要宏观调控部门。 

  四、理想行政组织结构 

  理想院行政机构根据可以为企业提供公平竞争的环境,保障国民平等自由发展权,保障国家和国民的安全,维护公正的社会秩序,自我管理革新等几类部门。 

  1、为企业提供公平竞争市场环境的部门 

  管理负外部性、垄断等维护公平竞争市场经济环境的部门,包括科学技术知识产权部、商务部、工业标准和质量监督检查部、环境保护部、生物环境和水利资源保护部、交通运输部、食品药品监督部、中国人民银行。 

  2、保障国民平等自由发展权的部门 

  负责通过征收高额稀缺资源税建立普惠制社会保障体系保障每一个公民都能享受基本的幼有所教、病有所医、住有所居、老有所养、入土能安等服务的部门,包括人力资源和社会保障部卫生和计划生育委员会、教育部、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部。 

  3、保障国家和国民的安全的部门 

  保障国家和国民安全的部门包括外交部、国防部、国家安全部、国家民族事务委员会。 

  4、维护公正的社会秩序的部门 

  司法部、公安部、就是惩罚违法犯罪。从广义政府角度讲,还包括法院、检察院。 

  5、自我监督管理服务革新的部门 

  国务院办公厅、财政部、税务总局、监察和审计部、国家发展和改革委员会。 

  五、国务院的组织结构新构架 

  的组织结构新构建、国成部、国院直属机构、国事机构、国成部管理的国家行政机构和国协调机构。其中:国务院组成部门包括外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育文化部、科学技术知识产权部、商务部、工业标准和质量监督检查部、环境保护部、生物环境和水利资源保护部、交通运输部、食品药品监督部、国家民族事务委员会、公安部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行等22个部委。院直属机构包括国家税务总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局等8个直属机构。事机构包括国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室等。成部管理的国家行政机构包括国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘地理信息局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局等。 

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