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任远:确保城乡结构弹性松动和渐进融合

作者:任远  时间:2012-09-29   浏览次数:0

  从户籍改革的实践看,一步到位和“换汤不换药”似乎都难以实现最终的改革目标。但也不能因为户籍改革很困难就裹足不前。在城乡迁移和人口流动达到一个新的阶段的今天,城乡户籍制度迫切需要改革。但改革要平稳运行,则需探索务实性、有策略的过渡方案。

  改革开放以来,城乡迁移和人口流动日益加剧,目前我国流动人口已经达到1.4亿。流动人口从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分。与此同时,流动人口与城市的经济联系、社会联系日益密切化,这些都要求城市户籍管理体制适应流动人口长期居住于城市的现实,作出相应调整。

  最近国家公安部正在探索深化户籍制度改革的举措,拟取消农业、非农业户口的界限,建立城乡统一的户口登记管理制度,并在一些省份开始了试点实施。尽管户籍改革是大势所趋,但我们仍要充分认识到这一改革的艰巨性和长期性。实际上,2002年以后,一些地区已在进行统一城乡户口的试点工作,如取消户籍限制,实行户籍登记制度,又如将农村户口统一改为居民户口等。然而实际结果表明,一些地方尝试性的改革并不成功,没能真正消除城乡壁垒,缩小城乡差别,有的地方甚至不得不重新回到户籍准入制度的旧体制下。

  户籍体制改革的表现是居住地管理体制,是对人口进行有效管理和统计的基础性制度。改革的基本要求是从审核体制过渡到登记体制,实现居住地管理。流动人口确实流动性比较强,对其进行居住地管理是比较困难的,但户籍改革的根本困难并不在于确定一个城乡统一的居住地登记体制,而在于现行的户籍制度是和一系列制度安排和社会福利体系紧密联系在一起的,它是城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度,因此户籍改革就要求城市公共福利体制相应地进行改革,而这种整体性改革对城市部门而言无疑压力巨大。

  我们知道统一城乡户籍从道理上是正确的。相当数量的外来人口在城市长期居住,有着稳定的工作或者在城市投资创业、有着稳定的居住场所,依法纳税,相当多数人已经不再是“单枪匹马”独闯城市,而是将整个家庭一起迁移到城市中。这些人已经成为事实上的城市人口了,但却仍被作为农业户口统计,其实是不合理的。所以,鼓励外来流动人口根据自己的需要实现迁徙自由,获得所在城市的户籍,从长远看,这样做不仅应该,而且有助于破解城乡二元结构困局,实现城乡统筹发展。但是,为什么客观上进行户籍体制改革困难重重,并且存在失败的风险呢?主要原因在于当前城市的公共服务供给难以应对大量外来人口的需求。城市人口因为其所拥有的城市户籍,享受相对较高的教育、卫生、医疗、就业和社会保障等社会福利,一旦取消户籍界限,城市公共服务体系恐怕难以骤然承受外来人口对公共服务需求的压力。城市政府对福利产品的供给能力总体上是相对不足的,会使推进城乡户籍体制改革遇到巨大压力和挑战以及可能难以克服的成本。

  从户籍改革的实践看,一步到位的改革和“换汤不换药”的改革似乎都难以实现最终的改革目标。但是,也不能因为户籍改革很困难就裹足不前,而走向另一个极端。如果户籍改革拖延时日,不仅不利于社会问题的解决,还将导致社会矛盾的激化,这与我们建设和谐社会的目标是格格不入的。在城乡迁移和人口流动达到一个新的阶段的今天,城乡户籍制度迫切需要改革。但改革要平稳运行,则需探索务实性、有策略的过渡方案。

  第一,根据流动人口在城市长期居留的行为模式,可分阶段地推行户籍制度改革。研究表明,流动人口进入城市以后的居留模式表现出逐步滞留的过程。笔者最近对上海外来人口的研究表明,一批外来人口进入城市后,第一年内会有约50%的人口滞留下来,而到了第二年大约剩下35%,这批人口逐步沉淀,不断有人会选择离开。到了10年左右,大约有10%的人口滞留下来,而且数据表明,10年以后这10%的人口基本上会稳定地滞留在城市中。流动人口进入城市体系,是逐步滞留逐步沉淀的,因此,需要根据流动人口在城市居留的时期和阶段,逐步推动户籍制度的改革。具体来说,可以把流动人口分成不同的层次,对短期居住在城市的外来人口可以采取相应的政策,对居住3-5年的则可以增加其享受的社会福利,而对于居住10年以上的外来人口就应使其拥有本地户籍,并享有本地居民的相应福利。应该根据流动人口在城市居留时间的长短,提供差别性的户籍制度和社会福利制度,这样,就可以根据流动人口在城市居留的时间长短,通过分层次递进的方式使其逐步整合进城市体系中。

  第二,可以根据流动人口不同群体的特征,差别性地推进户籍制度和相关福利制度的改革。可以把外来人口分成不同的人口群体,其中如异地婚姻者、购买住房者、投资创业者、高素质、高技术能力的外来人才等,这部分人口具有较高的移民和定居倾向,同时这部分群体对城市户籍安排和公共服务体系的需求也相对更加强烈。因此,户籍改革可以首先考虑满足这部分群体的需求,首先对这些群体放开户籍,并逐步将户籍体制的改革成果扩大延伸到其他人口群体。

  第三,可以根据外来人口的具体需求,有针对性地逐步向外来人口群体放开有关制度体系。例如现在已经逐步放开针对流动人口子女的教育制度,此外,还可以逐步推进对城市工业部门集体户的综合保险,建立外来劳动者的工会体系,建立面向农民工和其他外来人口群体的大病或疾病住院保障,等等。可以根据流动人口面临的最迫切的需求来推动制度改革,使流动人口逐步内化于城市的制度体系,逐步地融入到城市社会中去。

  总之,对于户籍改革和依托户籍的各种公共福利体制改革应该采取一种弹性化、差别性的政策,为流动人口进入城市,乃至融入城市体系提供制度化的通道和接口。这样的户籍体制改革策略,才是一种较为务实和较能确保成效的可行性解决方案,也将能够发挥更加积极有效的作用。

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