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任远:户籍改革并非易事

作者:任远  时间:2012-09-29   浏览次数:0

  户籍安排的制度基础是20世纪50年代城乡分割的二元结构体制,管理思路是80年代到90年代初形成的以外来人口暂住城市为出发点的工作机制。这已经不能适应大量外来人口集聚城市,并事实上长期居留城市的现实。

  90年代后半期以来,城市流动人口大量增长。量变引起质变,已经表现出许多新的特点,积累产生巨大的社会问题。普查和调查表明,“常住的流动人口”已经占了所有流动人口的四分之三,这本身就宣布了人口暂住管理体制已与实际国情不相符合。

  几乎没有人会否认人口自由迁移理念的正确,户籍改革对促进乡城迁移、推动城市化和破解城乡二元结构具有积极意义。但对户籍体制的良好改革愿望是一回事,户籍改革客观存在很大的困难。户籍改革是牵一发而动全身的系统性工作,对改革的难度和步骤如果没有充分的重视和周密的部署,切实的改革是很难推进下去的。

  需打破地方保护

  首先,户籍改革的基本困难是中央政府和地方政府之间、城市和农村之间、城市和城市之间的利益博弈。中央政府从建设和谐社会出发希望统筹地区发展、城乡发展,而一些地方政府则更关心自身的独立利益。地方政府往往希望更多的人口来创造GDP,而希望更少的户籍常住人口来分享GDP。特别是对人均GDP的政绩考核更强化了地方政府采取严格的户籍控制的心理。

  当前的财政体系是中央和地方两级的财政体系,地方政府在地方建设和居民公共福利上进行了大量投入,也使地方政府有内在动机实行自我保护主义的政策。地方政府对户籍政策的制定具有相当大的自主决定权力,往往某个地区制定了一个落户的规定,例如购买住房的面积是50平方米,而在周围的另一个地区则可能制定更为严格的落户规定,例如60平方米。不同地方政府相互之间采取以邻为壑的政策,进一步使整个户籍体制割裂成为一小块一小块的碎片,并进一步强化了户籍体制,恶化了人口自由流动的环境。

  要与福利制度脱钩

  户籍改革的难度是户籍背后具有大量的城市福利,户籍制度与一系列制度安排和社会福利体系相关联,户籍制度改革直接对政府公共财政支付能力带来巨大压力。并使户籍制度改革表现为外来人口和本地居民同享社会福利、共享发展机会的过程。例如某些东部地区城市的最低生活保障甚至已高于某些地区农民的平均收入。一个个城市似乎形成了福利的孤岛,一旦打开户籍制度的闸门,城市福利体系对移民的大量进入是缺乏准备的。

  同时,当前的户籍制度上还附加了很多社会控制和社会管理的职能,例如非计划生育子女就不允许迁移落户。在相关的社会管理体系还没有寻找到新的合适手段的情况下,放松户籍管理可能会连锁性地带来新的社会问题。

  户籍制度和社会制度的难解的关系,不仅表现在城市的福利体制,也表现在农村的福利体制安排。今年来在一些东部城市地区还出现了异常的“非转农”的情况。不少城市非农业人口宁愿放弃城镇居民的身份,希望恢复农村户口,从而得到农村土地分配权和宅基地的分配权。这种“反城市化”的现象也正表明,户籍体制与城市和农村的各种制度安排结合在一起。

  因此,户籍制度改革的基本前提,是要使这些福利制度逐步与户籍体制脱钩,需要仔细衡量哪些福利制度和社会管理职能现在就可以剥离,哪些是可以开始逐步剥离和逐步淡化的,哪些是不应该存在的。例如计划经济下根据户籍身份来进行粮油食品的分配,市场经济后这些粮油分配逐步和户籍剥离。当企业职工的社会保险、就业服务与失业保险、教育、卫生等制度和户籍制度日益脱钩,这时户籍制度改革也就能够水到渠成。

  提防“种姓化”危险

  户籍制度改革的第三个难题是这种差别已经形成文化上的歧视。在几十年的户籍体制下,户籍制度已“深入人心”,成为等级性的社会差别。改革开放以来,由于教育日益市场化,农民进入城市体系的通道存在很大制约。这样一方面整个社会的活性增强了,另一方面

  城乡隔离性还在进一步强化。这种强化在文化上带来极大的恶果,使户籍制度存在“种姓化”的危险。即使农民脱离了土地,也还无法脱离其农民身份。当城里人和农民的身份界定从文化上和制度上得到固化,打破户籍制度坚冰的难度也就越大。

  因此,户籍制度改革牵涉着城乡之间、城城之间、中央和基层之间利益的重新分配,牵涉着城市和乡村制度安排和福利体系的整体变动,它受到城市部门对公共物品供给能力的影响,也涉及对地方政府政绩的合理评价。这样的过程不是简单地在户口本上把农业户口改为居民户口那么简单,必将成为一个漫长而艰巨的过程。但这样的过程是历史发展的趋势,城乡的统筹发展已经成为迫在眉睫的工作,否则城乡二元结构的强化必将成为国家健康发展和持续发展的最大绊脚石。

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