当前位置:中国改革 > 改革人物 > R > 任远 > 学术观点

任远:实现有利于农村和农民的城乡发展

作者:任远  时间:2012-09-29   浏览次数:0

  ◆改革开放是我国从一个发展中国家向现代化国家转变的过程。一项重要的任务是要破除城乡二元结构,统筹城乡发展和逐步实现城乡一体化。

  ◆我国城乡二元结构逐步破解的过程具有自身特点和中国经验,人口乡城迁移是渐进的过程,是进城和返乡相互交织的双向过程,是具有明显的政府引导和制度调节的过程。

  ◆人口乡城迁移和城乡二元结构的逐步破解,并不必然带来城乡收入差距的减少和实现城乡一体化,需要在统筹城乡发展过程中实现有利于农村和有利于农民的城市化。

  一、改革开放以来城乡结构的变化和经济奇迹

  改革开放是我国从一个发展中国家向现代化国家转变的过程。一项重要的任务是要破除城乡二元结构,统筹城乡发展和逐步实现城乡一体化。改革开放以来,人口迁移和流动日益活性化,从改革初期的200万人口已经增加到当前的2.1亿人口,城乡二元结构松动势不可挡。

  人口迁移流动日益活性化、城乡二元结构逐步破解,是实现我国经济奇迹的重要原因。正如刘易斯二元经济模型所揭示的那样,以人口流动和迁移为动力,大量农村剩余劳动力摆脱土地的束缚,进入城市工业部门就业。城市工业部门不断扩大带动了经济发展。同时,和传统农业部门和现代工业部门的“两部门”假设不同,研究表明即使是农村乡镇中和城市边缘的未包容在现代工业部门的大量非正规就业,也具有正的劳动生产率,对经济发展具有积极的作用。通过人口迁移和流动,中西部地区人口向东部沿海地区集聚,为东部地区工业化和城市化带来充足的劳动力,当劳动力和国际投资相结合,使东部沿海地区发展成为“世界工厂”,显著地促进了经济增长。

  一个广泛引用的理论是人口结构转变带来的人口红利推动经济增长。宏观定量分析也表明,生育率下降、劳动适龄人口比重增加和老龄化上升等人口结构变动,对储蓄率和投资率的提高,对教育投入的增加,以及对经济增长等确实表现出积极的关联。但对人口红利推动经济发展的实际作用还需要更细致的考察。从宏观数据看,人口结构变化和劳动力数量和比例的增加从上世纪60至70年代就开始了,但这些人口红利并没有直接转化为经济增长,这是因为大量新增劳动力其实表现为农村剩余劳动力或企业冗员。即使在当前时期,从宏观统计上看我国劳动适龄人口比重继续在提高,而实际上农村部门仍然存在较大规模的农村剩余劳动力。所以简单认为人口结构变动推动经济增长可能过于简单,人口结构变动所带来的人口红利只是一种“潜在的红利”,与其说是人口红利推动改革开放以来的经济增长,不如说是投资和城乡(地区间)人口迁移流动共同带动经济增长。通过投资创造就业机会,以及通过城乡之间和地区之间的人口流动迁移,人口结构变动的“潜在的人口红利”才真正成为“现实的人口红利”。从这个意义上看,人口乡城迁移和逐步破解二元结构,是人口红利的价值得到实现的过程。因此我们也可以认为,在2011年以后,虽然宏观上我国劳动适龄人口比重开始下降,但只要继续推动人口乡城迁移和人口空间集聚,仍然能够继续挖掘人口红利,继续保持经济的持续增长。

  二、城乡二元结构逐步破解的中国经验

  和以圈地运动为特点的西方发达国家城市化道路和以南亚、东南亚和拉丁美洲国家为代表的发展中国家人口城市化不同,我国人口乡城迁移与城乡二元结构逐步破解具有一些自身特点和中国经验。

  第一,我国人口乡城迁移和城乡二元结构逐步破解是渐进的过程。一方面我国通过稳定联产承包制度保留着农村小农化的土地经营,发挥了对农民基本生活保障的作用,这在一定程度上避免了农民因失去土地而陷入绝对贫困,也防止了失地和贫困的农村人口涌入城市。另一方面,我国通过户籍制度来控制农村人口进城,提倡有序流动,客观上避免了在城市地区形成大规模的“贫民窟”。在此基础上,改革开放以来,我国逐步松动城乡之间人口流动和迁移的阀门。通过渐进的调节,避免了城乡二元结构迅速转变对城市和乡村所带来的冲击。

  第二,我国人口乡城迁移和城乡二元结构逐步破解是双向的过程。我国的“流动人口”概念在国际学术界是令人困惑的,长期居住的流动人口本身就应该是人口迁移,但其在我国的现实生活中还是一种未完成的迁移。我国的国内人口流动具有国际人口迁移的很多特点,这引起国外学术界的兴趣。一些社会舆论从迁移权的角度批评户籍制度是我国发展存在的弊端,而从另一个角度看,这可能正是中国发展的一个经验。我国人口迁移流动本身具有“非定居性移民”的特点,在人口乡城迁移和不断推进城市化的宏观视野下,在微观个体行为中是流动人口进城和返乡相互交织的过程。在进城和返乡之间保持着一个双向的通道,一定程度上缓解了城乡结构转变过程中带来的压力和紧张。

  第三,我国人口乡城迁移和城乡二元结构逐步破解具有明显的政府干预和制度调节。改革开放以来城乡二元结构的松动是由一系列制度变迁所带动的。客观来看,改革开放以来,针对流动人口的制度改革和制度创新一直没有中断过。联产承包责任制度的实行,使农村的劳动力从土地束缚中解放出来,释放了生产力,推动了精耕细种农业的发展,并使农村剩余劳动力从土地中流出进入城市务工经商。1984年在城市实施暂住证制度,是允许农民进城的制度创新。而上世纪90年代中期以来,包括流动人口进城务工经商、房屋居住管理等规定,提供了接纳流动人口在城市就业和生活的制度安排。在十六大以后,我国也在不同地区进行了户籍制度改革的试点,开始了流动人口子女的教育体制改革,开始完善农民工社会保障制度,以及最近提出将农民工逐步纳入工会,等等。改革开放以来,城市对流动人口的制度安排,可以分为三个阶段:在1992年以前基本还是以“排斥”为主的阶段,从1992年到2002年是以“容忍”为主的阶段,而在2002年以后逐步发生了从“容忍”到“融合”的转变。我们发现,随着第二代移民的出现,以及流动人口家庭型迁移增加等多种因素,当前流动人口的行为方式已经出现从返乡到进城的转变,政府主导的制度变迁,也应该适应流动人口行为模式的改变,通过制度建设和制度创新,积极地引导流动人口实现社会融合,推动城乡二元结构逐步破解。总体上看,政府主导和制度调节对于引导我国人口迁移流动和促进城乡发展发挥了显著的积极作用。

  三、实现有利于农村和有利于农民的城乡发展

  改革开放以来,僵化的城乡二元结构开始松动,但改革开放以来(特别是上世纪80年代后期以来)城乡之间的差距却是在不断扩大。虽然2007年的农民人均纯收入实际增长9.5%,为1985年以来增幅最高的一年,但2007年底城乡收入差别达到3.33:1,也达到近30年来最高的水平,并且城乡差距仍然在继续扩大。通常认为人口迁移流动和城乡二元结构松动自然会逐步减少城乡差别,实现城乡一体化,而现实中城乡差距不断扩大的现实引起我们的思考,城乡二元结构的松动并不必然带来城乡一体化。

  城乡收入差距的扩大固然是由于城市部门和农村部门生产率的差别所造成的,另一些原因则在于城乡之间的一系列制度安排形成的城乡鸿沟,以及存在各种形式的城市对农村的相对剥夺。例如,粮食价格过低和在流动、加工环节利润的不合理分割,扩大了城乡之间的剪刀差。在城市化过程中的土地流转,使城市部门通过“经营城市”增加财富和财政能力,而农村和农民的土地财产收益却未得到充分的保护。城乡的公共财政体制存在差别,城市由于经济区位的优势,比较容易吸引投资,推动制造业和服务业的发展,因此有较多的财政能力进行公共投资,县和镇的乡村财政是推进农村公共事业发展的责任主体,而乡村财政能力的薄弱则制约了对公共事业的投入。城乡之间包括教育、卫生、医疗等公共事业、社会保障及基础设施建设的不均等,扩大了城乡差别,甚至将城乡差别长期化、固定化,例如城乡之间和不同地区之间教育权的不平等制约了农村人口实现向上流动的能力。改革开放以来,公共事业发展过分强调市场化,越来越需要通过个人支付来获得公共物品,使相对贫困的农村人口的实际生活状况难以得到改善,而城市中流动人口在享受公共服务上的不平等则使他们在城市的处境难以发生改变。另外,在城乡二元结构逐步松动的过程中,大量流动人口进入城市,流动人口在城乡之间的“中间领域”是扩大了,却并非具有足够的能力破除城市的壁垒而融入城市。户籍制度和与户籍制度相关联的各种社会福利体系的安排对外来人口仍有明显的排斥,流动人口无法彻底融入城市,使农村地区人口和土地的矛盾关系并不能得到充分缓解,并使农村出现精英人才的流失而更加缺乏发展能力。城乡二元结构松动以后反而加剧了城乡差距的另一个原因在于,流动人口进入城市为城市发展创造了大量的财富和税收,而我们的以户籍人口为依据的统计体系使流动人口的经济贡献隐性化了,流动人口在一次分配中具有相对较低的工资,在二次分配中也没有从城市体系中得到足够的社会福利,城市部门从城乡人口迁移中获得利益,而农村和农村人口在城市化过程中的实际收益相对不足。所以,虽然改革开放以来,人口迁移流动松动了城乡二元结构,但由于城乡在发展过程中的利益分配和公共福利分配不平衡,包括城乡之间在政治权利和话语权中的不平衡,则反而会加剧城乡差距。这些制度性差别是城乡差别不断扩大的主要原因,需要推动相关的制度改革,扭转城乡差别扩大化的趋势。

  因此在城乡人口迁移流动日益活性化的背景下减少城乡差距,促进城乡一体化的实现,不仅要松动城乡壁垒,更需要通过制度建设,避免在城市化过程中的农村和农民的相对利益受损,实现有利于农村和有利于农民的城市化。

  第一是城市部门要更加向进入城市的流动人口开放,让更多的农村人口享受经济发展和城市化过程的收益。对于实现城乡一体化而言,户籍制度迫切面临变革,户籍制度和依托于户籍制度的各种社会福利的城乡差别,是城乡之间二元体制的根本原因。迫切需要逐步剥离户籍制度之上的城乡差别性的社会福利,并逐步使户籍制度回归到居住地登记的基本功能。在城市地区应采取以社会融合为导向的人口迁移政策,使流动人口能更容易地获得城市户籍,在城市中获得均等化的社会服务,促进流动人口市民化,使流动人口能够通过第一次分配和第二此分配得到与经济贡献相匹配的公共福利。

  第二是保护农村和农民的利益。不仅在城市化过程中需要保护农村居民的土地财产收益,同时要使城市化过程的经济收益成果让农村和农民共同分享。国家应通过合理的财富再分配机制补贴农业和农村发展。某种意义上,城市经济的迅速发展是通过人口迁移和流动收获了农村部门中潜在的人口红利,因此也有必要通过转移回馈,将这部分人口红利用来帮助农村发展,加强对农村地区人的投资。这包括加强农村的教育培训、健康服务和社会保障水平的提高,开发和利用农村人力资源和返回农村的流动人口资源,以此加强农村自我造血的能力。从国际经验看,加强对农村的基础设施的投资、信息化的投资和社会设施的投资,使公共服务逐步实现城乡均等化,对于减少城乡差距具有良好的效果。在促进乡城迁移和城市二元结构逐步破除的过程中,通过对财富进行再分配使农民和农村尽量获得更大的利益,加快农村的发展速度,增加对农村倾斜性的转移支付和补助,城乡差距的逐步减少和城乡一体化的目标才能得以实现。

来源:新华网 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive