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任远:户籍制度改革与土地制度改革的联动性

作者:任远  时间:2013-08-19   浏览次数:0

  作为中国未来社会、经济发展的主要路径,推动实现新型城镇化发展,已上升到执政战略的高度。

  合理处理农村土地制度改革户籍制度改革的关联性,对推动农村人口离开土地进入城市,对妥善协调人口迁移和城镇化的关系尤其重要。

  作为中国未来社会、经济发展的主要路径,推动实现新型城镇化发展,已上升到执政战略的高度。据报道,城镇化中长期发展规划已接近完稿。按照国家发改委设定的工作程序,在完成相关14个部委的会签后,该规划将报请国务院讨论批准,并最终上报中央政治局审议。

  通过顶层设计整体推动户籍制度、土地制度、行政管理、财政体制等方面的制度改革,实现“人的城镇化”,是现阶段推动国家改革和发展的重要任务。在这方面,户籍改革是具有核心意义的制度改革。城镇化过程中,乡城迁移人口能否获得流入地城市的户籍,受到城市政府选择性接纳的影响。城市政府往往通过教育程度、技术能力、投资产业和购买住房等条件,为其需要的“高端”移民提供户籍。而进入城市的迁移人口是否选择流入地城市的户籍,也是其本身自主选择的结果。

  移民的户籍选择,是基于对流出地和流入地的福利、机会、风险和未来的比较。一方面,流入地城市的户籍壁垒、福利限制,阻碍了流动人口进入城市及其市民化。另一方面,农村流出地的土地具有重要的保障价值,有不可忽视的利益,也限制了迁移人口进入城市。和户籍制度相关联的城市制度体系和农村制度体系,会影响移民的迁移决策和城镇化过程中的行为选择。人口迁移受到城乡制度体系的双重限制,这构成影响我国城镇化发展的制度背景。

  推动实现新型城镇化的综合制度改革,要对户籍制度和相关制度体系进行整体性的改革和脱钩性的改革。整体性的改革,是指不能就户籍改户籍,而需要与户籍制度相联系的城乡土地、保障、福利、公共服务、就业制度等联动,配套开展改革。脱钩性的改革,是要将上述城乡制度体系安排和户籍制度的关联性逐步脱钩,弱化户籍本身具有的福利价值,使其回归人口居住地登记的制度安排。

  流入地城市的制度改革和户籍制度改革的关联,已被大多数人熟知。而若从流出地农村地区的视角来观察中国城镇化,就会发现,农村流出地的土地制度安排,对农村人口迁移和城镇化选择具有影响。有农地和宅基地的农村居民往往不愿放弃土地进入城镇,在城市郊区或农村土地价值较高地区的农民,更不愿放弃土地,甚至出现“非转农”的需求。来自农村的移民对获得城镇户籍的期望相对较弱,这也与其本身拥有农村土地有关。合理处理农村土地制度改革和户籍制度改革的关联性,对推动农村人口离开土地进入城市,对妥善协调人口迁移和城镇化的关系尤其重要。由此,要推动中国未来城镇化过程中的土地改革和户籍改革,有以下要点:

  一是要重视加快农村地区的土地制度改革,避免土地成为限制劳动力市场流动的壁垒。

  人口迁移和城镇化是不断放开流动性,不断促进城乡结构转换,并逐步实现城乡社会体系一体化的过程。农村土地制度和户籍身份的捆绑,确实为农民提供了土地保障和土地利益,但另一方面,也构成了对农民移民和城镇化的约束,限制了人口流动性,甚至造成已迁移人口的返回性移民,使个别地方出现“未完成的城镇化”。因此,农村土地产权应逐步和户籍身份脱钩,要将农村土地转换为农村居民的法人财产权。其中包括两种土地财产权,一是农村的承包田的土地财产权;二是农民的宅基地的居住财产权。积极发展基于农村土地财产权的市场流转体制,可使农民摆脱土地对其迁移和进入城镇的束缚,帮助农民根据自身条件理性选择迁移流动。

  二是在农村土地制度改革和户籍制度改革过程中,要保障农民对土地财产权的利益,要尊重农民对土地财产权流转的自主选择。

  使农民能摆脱土地的束缚和实现自由迁移,要基于农民的理性选择,避免通过强占农民土地的方式,逼迫农民离开土地进入城市。“逼农民上楼”实质不是推动城镇化,而是限制农民的自由选择,是损害农民的土地利益。我国人口迁移和城镇化过程中,一直将土地产权变动和户籍制度作为改革的重点和难点。在我国强大的政府能力和不完善的土地产权制度背景下,近年来城市郊区土地流转有相当大的规模,政府主导推动的城镇化构成中国发展的重要特点。在此过程中,出现了农民土地利益受损的现象,不仅扩大了城乡差异,也恶化了农民和地方政府之间的矛盾。

  因此,在土地制度改革和户籍改革过程中,要特别重视完善土地价值的评估制度,完善土地流转程序的规范性,以及通过土地征用流转的相关法制建设,充分保证农民离土进城过程中的利益。

  重视维护和实现农民的土地利益,不仅可使农民从土地束缚中解放出来,也能帮助农民的土地实现财产价值。土地制度改革,能为城镇化过程中的农民提供资金支持,帮助他们解决居住住房和投资发展的问题。通过完善土地要素市场制度建设,也能使人在理性选择和自由流动中更好地实现自己的利益和自身价值,并推动宏观的城镇化发展。

  三是要加强流入地城市的户籍制度改革,来支持和推动流出地的土地制度和户籍制度的改革。

  只有让移民在城市能通过努力购买住房,有稳定的社会保障,有稳定的就业机会和失业保障,才能减弱农村土地对劳动者生活保障的价值,农民们也才能真正放心地进行土地流转和离土进城。因此,需要城市部门通过改革,更充分地打开大门,吸纳包容移民群体。可以通过教育培训、创业支持等,增强移民群体的发展机会,或者通过社会保障体制的建设,使移民群体在城市生活的风险有所下降。这样也能弱化流出地农村对城镇化的限制作用,并能支持流出地农村更好地推进土地改革和户籍改革。

  (作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授)

来源:东方早报 [关闭] [收藏] [打印]

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