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任远:人口综合调控要适应城镇化发展规律

作者:任远  时间:2014-07-15   浏览次数:0

  从上世纪90年代以来,政府就一直强调控制大城市人口规模、进行人口综合调控,也实施过严控户籍制度、收容遣送和加强住房管理等等措施,而实际情况是大城市和特大城市的实际人口不仅没有下降,反而快速上升。以上海为例,城市的实际人口数总是不断突破城市规划的人口数。这也说明,城市的人口增长和城镇化发展历史进程,以及和城市区域的不断发展演化具有内在的规律性,忽视或者违背城镇化规律的人口规模控制和综合调控不仅难以取得效果,甚至会阻碍城镇化发展本身。

  大城市人口调控的困境

  对上海这样的特大城市发展来说,当前控制特大城市人口规模和进行人口综合调控的突出困境在于国家整体上处于快速城镇化的发展时期。大城市和特大城市的人口快速增加是与我国城镇化发展的进程相联系的。我国城市化水平从80年代的20%左右增加到2013年的53.76%,特别是从2000年以后,我国城镇化水平增长速度还在加快。城镇化过程带动乡城人口迁移和跨地区人口流动,特别是具有较高产业投资和经济能力、更高资源集聚能力的沿海特大城市构成人口集聚的中心。如果说90年代城镇化发展初期我国主要是依靠中小城镇带动城镇化,随着大城市产业发展能力的提升,大城市和特大城市带动的城市化已越来越成为城镇化发展的主要动力。

  由于特大城市承担着产业创新的功能并存在巨大的产业投资机会,因而成为中国城镇化的引擎,也必然会推动人口集聚,在吸纳人口集聚和中国城镇化推进中发挥更大责任和作用。在这个继续快速人口城镇化和人口迁移流动的背景下,严格控制特大城市人口规模和进行人口综合调控必然是困难的,而且一定程度上违反了城镇化推进的基本规律。

  在城市群的框架下推进城镇化

  不仅国家持续的城镇化发展决定着类似北京、上海等特大城市人口的增长,城市自身演化的内在逻辑也适应和引导着人口的集聚和空间调整的动态。经典的城市地理学提出在城市发展的前期会出现显著的中心集聚,而到了城市发展的中后期则会出现郊迁扩散的趋势。城市化过程中的城市人口集聚本身是规模经济的,而当城市规模经济的边际效益逐步减弱,则会带来周边的次级地区形成次级性城市,并共同带来多中心都市圈的形成。

  可以看到,像上海这样的特大城市已经不是单中心的城市体,上海从90年代中后期开始郊区化的进程,并在21世纪以后出现郊区新城的发展,目前已经初步形成多中心的大都市圈。而多中心的都市圈形态的城市发展,进一步扩张了城市的吸纳能力。城市中心城区的人口虽已开始下降,但郊区和次级城市中心仍然具有很强的人口承载能力,并仍然需要大量人口的导入来支撑城市发展。

  上海和长三角地区应该具有一种城市群发展的整体视野,在城市群的整体框架下推进城镇化,避免陷入单纯的大中小城市论,以及在这种思路下对特大城市和超大规模城市进行控制和调控。上海与其说要控制城市人口规模和调控人口导入,不如说应更加重视通过对城市空间的合理布局来吸纳人口,来扩充城市对人口的承载力,进一步推动多中心巨型城市的形成,以及让优秀人才更好地为多中心巨型城市的发展服务。

  通过制度接纳来推动城市化

  我们应该注意到,在城镇化过程中,特大城市严格控制人口规模和实施限制性的人口综合调控,实际上不利于城镇化进程的完成。我国的城镇化发展迅速,一个显著特点是人口城镇化的比重提升很快,已经超过了50%,但是户籍城镇化的比重只有35%,也就是大量人口居住在城镇和在城镇有稳定工作,但却没有当地的户籍,不具有本地居民的市民待遇。我国城镇化过程中的非农化和市民化过程是分离的,这也使得城镇化表现为一种浅层城镇化,或者说是未完成的城镇化。因此如何推动向城镇移民特别是已在城镇稳定工作和居住的进城农民实现市民化,是当前我国推动人口城镇化的关键。只有通过更加包容的移民政策,加快入口市民化才能有助于形成新兴中产阶层,并带动经济社会结构的提升,以及通过人口市民化创造经济发展的内需,实现一种更加持续的城市经济繁荣。

  从人口市民化和推动人口社会融合来说,城市发展不仅不是要限制人口,实施以业控人或者以房控人,反而是要为迁移流动人口提供更多规范就业和发展机会,使其成为新兴产业工人,包括提供适当的住房供给使其能够成为新市民。不是通过制度的限制而是要通过制度的接纳来推动流动人口市民权利的获得和不断城镇化。因此,以限制人口为核心的人口综合调控与以社会融合为导向的城镇化过程事实上形成了相互的矛盾,甚至在一定程度上来说,人口综合调控反而成为影响人口城镇化的反方向政策策略。

  当前我国仍然处于城镇化的中后期,仍然将维持大量人口向城镇和特大城镇集中的趋势,如上海继续在向多中心巨型城市发展和扩张其城市规模。为此,城镇化发展需要实施更加包容和吸纳性的政策、策略,借以促进社会融合。类似上海这样的特大城市人口的继续集聚和扩张仍然有内在的动力和客观需求,城市的人口管理策略需要适应城镇化发展和城市发展的基本规律,并在这个过程中通过提升城市管理水平,协调和处理人口高度集聚和城市发展所带来的矛盾和紧张。

来源:《社会科学报》 [关闭] [收藏] [打印]

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