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宋洪远:用法治思维助力农村改革

  时间:2016-10-09

  编者按:2015年中央一号文件于2月初发布。这是中央发布的连续第12个以“三农”为主题的一号文件,加快农业现代化建设依然是今年主题。中央为何将深化农村改革加快推进农业现代化,置于如此重要的位置?今年“一号文件”的总体思路和新亮点是什么?首次提出法治建设有何?就此,光明网记者邀请了今年“一号文件”的起草组成员、农业部农村经济研究中心主任宋洪远做解读。

  光明网:“一号文件”为何连续12年围绕“三农”问题?2015年一号文件的总体思路是什么?

  宋洪远:进入新世纪以来,中央明确提出要把解决好农业和农民问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出位置,而且明确提出要在计划安排、政策制定、资金投入上切实体现。按照这个要求,从2004年起,中央制定政策、下发相关文件时也把“三农”政策的文件摆在第一号,表明重视态度。

  就主题而言,今年的一号文件和2013年、2014年的“一号文件”有很强的关联性,都是围绕改革创新,农业现代化建设。

  不同的是,今年在推进农业现代化方面更加突出,强调要抓落实。比如在深化农村改革方面,今年反复强调把农村改革放到突出位置,要按照中央总体部署,完善顶层设计,不断总结深化,加强督查落实,确保改有所改进、有所成果。这是在过去两年一号文件基础上进一步强调的。

  此外,在推进农业现代化方面,新的一号文件明确提出按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求,以改革为动力,以法治为保障,推动新型工业化、信息化同步发展,特别是明确要在提高粮食生产能力、农业生产结构、转变农业发展方式、促进农民增收、建设新农村这样几方面取得新进展、新成效,为经济社会持续健康发展提供有力支撑。所以,今年“一号文件”的基本思路和要求,就是深化体制改革和加快农业现代化建设。

  光明网:今年“一号文件”和往年相比,有哪些亮点?

  宋洪远:从整个板块来讲,突出的亮点是第五部分,围绕三农工作,加强农村法治建设。强调农村法治建设一方面是贯彻党的十八届四中全会制定的要求,推进依法治国的大背景下,当然要推进依法治农。另一方面则是因为农村是法治建设相对薄弱的一环,因此要加强。

  具体到每部分内容也有突出亮点,比如在加快农业现代化建设上,强调加快转变农业发展方式,要尽快从主要追求产量、依赖资源消耗的粗放经营,转到注重质量效益、注重提高竞争力、注重农业持续创新、注重可持续发展上来,也就是说从追求产量和资源消耗,转到四个注重上,这个是比较鲜明的。

  此外,在围绕促进农民增收致富上,总体要求是,要在经济发展新常态下,努力保持城乡居民收入差距。同时在促进农民增收路径上,要“推进农村一二三产业融合发展”,这是新提法,在理念和思路上都和以往不同。这意味着必须延长农业产业链、提高农业附加值。

  再比如,在推进新农村建设上,我们强调要强化规划的作用,要坚持不懈的推进,不是做了一些工作就可以了,而是要通过不懈推进让农村成为农民安居乐业的家园。

  光明网:粮食安全的问题年年提,今年和往年有何区别?粮食安全问题的核心是什么?怎么理解粮食省长负责制?

  宋洪远:实际上,就粮食问题而言,今年“一号文件”主要是从实现粮食安全的途径和措施讲的,明确了不断增强粮食的生产能力,强调这个,主要是因为去年我们已经构建了实施粮食安全新战略,今年是进一步从落实的角度来谈的。去年“一号文件”战略要求里明确有一句话,“确保产能安全”,这就是说确保粮食安全,最根本的是能力要安全,所以今年提出要不断增强粮食生产能力。

  如何保?今年“一号文件”提出了几个措施。一是进一步完善落实粮食省长负责制。粮食省长负责制是1995年提出的,现在为了适应新的粮食战略要求,提出要进一步要求完善和落实粮食省长负责制。

  二是提出全面开展永久基本农田划定工作,主要是落实保护耕地的基本要求。2013年12月,习总书记在讲到粮食生产能力的时候,明确提出粮食安全最根本的就是耕地安全。

  三是提出创新投融资机制,加大资金投入。在增加粮食生产能力上,今年“一号文件”第四个措施就是提出具体的工程和项目,如实施粮食生产科技工程,盐碱地改造示范工程,深入推进粮食高产创建,绿色增产模式攻关,要实施植物保护建设工程,开展农作物病虫害专业化统防统治等等。

  总的来说,今年“一号文件”是衔接去年的,去年提出战略、要求、目标、思路,今年围绕这些,就确保“产能安全”做出具体的部署和措施。

  光明网:过去几年中央一号文件曾零星提及“国有农场改革”,今年一号文件则首次将农垦改革纳入,并将之视为改革重点。如何理解?

  宋洪远:农村改革有比较综合的、全局性的改革,如构建新型农业经营体系,推进农村产业制度改革,推进农村土地制度改革试点,推进农村信用改革,创新完善乡村制体机制,这些根本性、综合性的改革这几年,年年都有讲,也在逐步深化。

  今年和往年不同的地方是提出深化两个行业的改革,两个系统的改革。两个行业是水利和林业,两个系统的改革就是供销社和农垦。这两个行业、两个系统里面,农垦的改革是多年没有提的,今年的“一号文件”则对此有强调和明确。之所以强调农垦改革,是因为农垦改革在农业系统里,相对滞后。

  就农垦改革,“一号文件”提出了总体部署和安排,之后可能还会有贯彻落实的具体文件。总体的部署和安排提了几个方面,一是加快研究出台推进农村改革发展的政策措施,出台贯彻落实一号文件的有关文件。二是提出深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化的改革,创新行业指导管理体制,企业市场化经营体制,农场经营管理体制。这就把农垦改革的方向和改革内容都点出来了。

  此外,还提出建立符合农垦特点的国有资产监管体制,进一步推进农垦办社会职能改革,把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业示范带动力量。

  光明网:经济增速放缓后,农民增收面临哪些挑战?“一号文件”关于农民增收的部署作用几何?

  宋洪远:最近几年,农民收入总的形势是好的,实现了农民收入的“十一连快”,城乡居民收入差连续四年缩小。为什么在好形势下,我们还要讲农民增收的问题?第一点,就如文件中提到的,中国要富,农民必须要富。农民是一个非常大的群体,如果这个群体富不起来,那么整个社会就不会富,所以这是促进农民增收的一个基本要求。

  第二点是,农民收入增长“十一连快”未来具有不确定性。党的十八大明确提出,要促进农民收入持续较快增长。那如何保障“十一连快”的发展势头,实现持续增长,是我们面临的一个挑战。

  第三,中国经济增长进入新常态之后,确实存在着制约农民收入增长的因素。过去“十一连快”有其特殊背景:首先是总产量和价格双增长导致的家庭经营收入增长;其次,劳动力转移规模扩大和农民工收入水平提高作用下的工资性收入的提高,即规模和转移数量与工资水平双提升;第三,是以补贴为主的转移性收入提高,过去我们既提高了补贴的标准,又扩大了补贴的范围,也是一个双增长的概念。这就是说,“十一连快”是三个“好事成双”带来的。但是,随着中国经济进入新常态,就业机会减少会影响工资性收入,政府财政收入减少又会影响政府投入和补贴,这就使得转移性收入受到影响等等。

  这三方面的因素,正是“一号文件”再次强调促进农民增收的背景和原因。今年“一号文件”促进农民增收的措施包括:保证农业农村投入;提高农业补贴政策效能;完善农产品价格形成机制;强化农业社会化服务;推进农村一、二、三产业融合发展;拓宽农村外部增收渠道以及大力推进农村扶贫开发。简单概括就是投入增收,补贴增收,稳价增收,服务增收,产业增收,转移增收和扶贫增收。

  光明网:当前,一些地方非法征用农民土地、非法占有农民集体资产等问题时有发生,“法不下乡”成为农村法治的困局。今年尤其强调农村法治建设有何考量?面临哪些挑战?

  宋洪远:从全局来看,农村的法治建设是薄弱环节。

  “一号文件”在加强农村法治建设方面的基本思路和要求是,加快完善农业农村法治体系,同步推进城乡法治建设。文件提了两个“善于”的要求,一是善于用法治思维和法治方式做好农村工作,二是要善于乡规民约引领作用,把法治建设和道德建设相结合。

  具体来讲有五个措施,第一是健全农村产权,保护法律制度,分为五个要求:对加强农村集体所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护;通过修法,明确现有土地承包关系,保持稳定并长久不变的具体实现形式;通过立法,界定农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间的权利关系;抓紧研究制定农村集体经济组织条例;加强农业知识产权法律保护。

  第二,健全农业市场规范运行法律制度,规范市场运行。这也提到五点要求:健全农产品市场流通法律制度,比如粮食法;通过立法完善农产品市场调控制度,这个目前还没有法律;进一步完善农产品质量和食品安全法律法规;逐步完善覆盖农村各类生产经营组织者法律法规;适应新形势发展的要求,修改农民专业合作社法。

  第三个方面是健全三农支持保护法律制度,这主要是规范政府。首先,要研究制定规范各级政府“三农”事权的法律法规,明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任;其次,要健全农业资源环境法律法规,依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护,制定完善生态补偿,和土壤、水、大气等污染防治法律法规。第三,要积极推动农村金融立法。目前,中国还没有专门的法律对开展农村金融服务做出规范,但像在美国,就有《农业信贷法》;第四,加快扶贫开发立法。

  实现上面三个法律制度需要两个措施,一是要依法保障农村改革发展,提出要加强农村改革决策与立法的衔接,重大改革要做到于法有据,立法要适应农村改革发展需要。提出要深化行政执法体制改革,强化基层执法队伍建设;健全涉农行政执法经费财政保障机制;加强对农民的法律援助和司法保护。

  另一条措施就是要提高农村基层法治水平,开展农村普法宣传教育,让农民学法、尊法、守法、重法;健全依法维权和化解纠纷机制;加强村民议事会的作用等等。

  实际上,农村法治建设在具体落实过程中,更多的是一个程序问题和研究问题。比如要现有土地承包关系保持稳定长久不变,就要通过立法将它实现;再比如,农民集体土地所有权,农物承包权和经营权三权分离和三权分治的问题,我们在理论上提出三权分离后,实际上也已经做出了三权分治的改革,现在就是要把理论和实践通过法律确定下来。所以农村法治建设其实是操作层面的问题,要落实、明确权利和义务,使其制度化。

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