宋晓梧:地方政府“公司化”的六大危害

作者:宋晓梧、陶然、管清友  时间:2015-04-25   浏览次数:0

  改革开放以来,中国政府将工作重心转移到经济建设中,创造了经济持续增长的“中国奇迹”。在经济发展过程中,各地方政府致力于经济增长,积累了很多经济社会问题。近年来,随着我国经济发展进入新常态,加快经济发展方式转变、推进经济体制改革成为各方关注的焦点,而其核心就是如何理顺政府与市场的关系。

  政府与市场的定位是个老问题,“看不见的手”与“看得见的手”怎样配合才好,国内外争论了上百年。中国从计划经济渐进式转向市场经济,在这一过程中,政府和市场的边界难以一步划清是一个必然要经历的阶段。但政府与市场边界不清晰这个问题,由于中国经济的高速增长被掩盖了,可谓“一俊遮百丑”,甚至在一定程度上成为解释经济高速增长的动因。现在增长转入中速,前阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现,各方面逐渐认识到结构调整需要改革推动,而经济体制改革的核心问题就是如何理顺政府与市场的关系。

  地方政府竞争与市场配置资源

  中国前阶段的突出特色是政府主导,在改革初期运用这一模式,能集中力量办大事,成效显著。这一模式导致的问题是政府与市场的关系“剪不断”,中央政府和地方政府的关系“理还乱”。政府对经济活动的行政干预过多,往往直接介入微观经济活动,充当了市场中一个重要的竞争主体,这是政府越位。政府职能交叉、重叠,职权划分不清,经常出现不该管乱管、该管没人管的混乱现象,这是政府错位。政府公共服务提供不足,甚至在某些公共领域出现了扭曲的“市场化”现象,这是政府缺位。

  以往分析政府与市场的关系,主要关注中央政府的职能转变。中央政府下放权力,地方政府的权限扩大。而地方长期追求GDP增长形成了地方政府“公司化”倾向,地方政府与市场配置的关系已经相当扭曲,越位、错位和缺位问题十分突出。面临新的发展阶段,理顺地方政府与市场的关系成为极为迫切的现实问题。继续维持甚至加强地方政府竞争,发展方式转型将难以落实。近年来,更多的人认识到地方政府竞争极大地扭曲了市场配置资源的机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,并提供了巨大的权钱交易空间。面临新的发展阶段,地方竞争的局限性日益凸显。

  地方政府竞争积累诸多问题

  地方政府GDP竞争积累的诸多问题现在已经十分严重了,必须予以正视,坚决加以扭转。

  1.地方政府竞争加剧了产能过剩

  尽管十多年来国家三令五申要控制产能过剩,但收效甚微,有时甚至南辕北辙。钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝产能过剩都在30%左右,远远超过正常市场竞争的水平。不仅传统产业产能过剩,新兴产业也在几年之内出现严重过剩。例如风电设备,2009年国家已将风电设备列为过剩产能行业,2010年风电设备产能大于风电装机规模一倍。2012年按国家能源局核准项目预计,国内风电市场过剩50%以上。在中国,地方保护、地方竞争是产能严重过剩的重要根源。地方政府利用低价甚至零地价工业用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施,推动企业在本地区盲目扩大产能,并以各种手段干预企业,强令亏损企业继续经营,为保本地区的GDP,通过财政补贴或政府担保为这类企业输血,恶化了行业生存环境。

  2.地方政府竞争恶化了生态环境

  首先是水体污染严重。198个城市地下水监测,较差和极差的监测点比例为57%。长江、黄河等10大水系劣质断面比例为39%。监测的26个湖泊,富营养化状态占53.8%。四大海域清洁面积减少到4.78万平方公里,不足2003年的60%。其次是大气污染严重。113个环境保护重点城市,空气质量达到新标准的仅为23.9%。雾霾成为京津冀地区常态。再看长期以来不被城市居民关注的土壤污染。20世纪80年代末期,土壤污染面积只有几百万公顷,现在高达2000万公顷,占全国耕地面积的比重超过20%。受“工业三废”污染的约1000万公顷。国家环保总局和OEGD联合发布的《OEGD中国环境绩效评估》报告预计,2020年中国因环境污染导致的健康损失将达GDP的13%。中国在改革初期曾宣布绝不走西方国家先污染后治理的工业化老路,但实际情况是污染程度更加严重。重要原因是地方政府为了招商引资,忽视对环境的保护。地方环保部门负责人受制于地方行政领导,他们无力抵制地方领导强烈的GDP增长冲动,面对领导招商来的污染企业束手无策。

  3.地方政府竞争导致地方债务过重

  国际货币基金组织2013年5月发布报告显示,中国政府债务占2012年GDP的50%,约26万亿人民币。为了上项目,地方政府普遍采用非常规渠道融资,是一种非常典型的监管套利行为。此外,国际货币基金组织指出,中国经济增长过于依赖投资扩张,其中主要是房地产部门和地方政府投资。房地产投资又有助于地方的土地财政收入。庞大的地方债务很大程度上是地方政府投资冲动的产物。

  4.地方政府竞争割裂了全国统一市场

  地方政府参与市场活动不可能和企业一样遵循公平竞争的原则,由于手握行政大权,同时单一追求GDP增长,导致众多地方政府打着“促进本地区经济发展”的旗号,使用行政手段干预市场公平竞争,对本地区的企业及其产品采取保护措施,或是实行优惠政策,抵制外地产品进入,严重影响产品和要素的合理流通。在“地方竞争”的格局下,全国统一的公平竞争市场秩序难以建立起来。

  5.地方政府竞争扭曲城镇化进程

  地方GDP竞争驱动型的城镇化,要求政府支配大量的土地、资金、人力等资源。地方政府的收入来源严重依赖于“土地财政”,因此有强烈的动机挤占农业资源和掠夺农民土地,以满足城镇化的需求。就征地来看,为进行制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达3000—4000万的失地农民,处理不好,很容易恶化城乡关系,造成社会不稳定。在农民工的主要流入地,地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准,有时连劳工的基本权益都难以得到保障,更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革。由于地方政府把主要的资金用于基础设施建设和工业化,能够用于提供公共服务的资金就捉襟见肘,导致医疗、教育、保险、养老、失业、救济等领域出现公共服务长期总量不足、结构失衡的状态。

  6.地方政府竞争成为腐败的温床

  地方政府的GDP竞争不可避免地导致地方政府公司化,这种政企不分的状况长期持续,必然演变成为权钱交易的平台和滋生腐败的温床。关于反腐败,在本世纪初曾经有一种说法,认为当时发现的多数腐败问题发生在上世纪90年代初、中期,预计腐败现象将随着禁止国家机关、军队、公检法办企业的改革进程而减轻。那时人们还没有意识到地方政府公司化会逐渐成为各级干部的腐蚀剂。十多年后,地方干部腐败成为严重问题,地方干部为上项目腐蚀中央部委干部的案例不绝于媒体。

  以上六个方面的问题充分说明,以地方政府竞争为特点,不计资源环境成本、过多依靠投资、过多依靠外需、过多依靠仿制的粗放型经济发展方式必须转型,尽管这种发展方式在特定的国内发展阶段、在特定的国际背景下曾极大地促进了中国GDP的增长。

  厘清地方政府与市场的边界

  界定政府,包括中央政府和地方政府与市场和社会的边界,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域,考虑到当前经济社会面临的突出问题,可从以下几方面入手逐步破题。

  第一,建立统一的社会主义市场经济体系。建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备,作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标,尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。

  第二,对近年来形成的八十多个国家级规划,突出抓好西部大开发,其余跨省的重在指导,省内的由各省自行协调。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的不同层次的区域性GDP竞争,结果反而割裂了全国统一市场。

  第三,地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调。地方政府应侧重提供良好的经济社会发展环境。提供基本公共服务,维护市场公正、公平竞争秩序和社会安定。

  第四,明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求,明确界定各级政府的事权,落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范,限制中央政府部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

  第五,深化行政管理体制改革。加快推进政企分开、政资分开、政事分开,政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等,坚决转移出去;把该由政府管理的事项如基本公共服务等切实管好,以制度保证充分发挥市场在配置资源中的决定性作用。

  第六,大力发展和规范社会组织。我国现在已有约44万个社会组织、中介机构、基金会等,但绝大多数存在“官办、官管、官运作”的现象。要看到市场主体自律与自协调机制的缺失,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内,发展完善的社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之意。

  综上所述,界定地方政府职能对今后中国经济社会发展具有重大意义。到2020年全面实现小康社会之际,中国是建立起政府、社会(社会组织)、企业“三维”体制,还是政府、地方政府(公司化)、企业“三维”体制?这不仅是当前的重大理论争论,更是亟待解决的重大经济社会问题。(本文摘编自中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧主持的“地方政府公司化研究”课题。课题组主要研究人员包括:中国人民大学经济学院陶然教授、民生证券研究院副院长管清友博士等。)

来源:《社会科学报》 [关闭] [收藏] [打印]

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