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唐钧:从社会保障到社会保护

作者:唐钧  时间:2015-01-14   浏览次数:0

  

  在中国,一般把国家保障公民基本生活需求的社会政策和社会立法称为“社会保障”。究其原委,是因为20世纪80年代改革开放的中国开始摒弃计划意味浓郁的“劳动保险制度”准备与国际接轨时,“社会保障( Social Security)”正是国际劳工组织自二战结束以来力推的一个与公民社会权利相关的核心概念。但是,到了90年代以后,国际劳工组织常用的概念中又多出了一个词——“社会保护( SocialProtection)”。这个变化,在中国的政界和学界似乎都没有引起足够的重视。饶有兴味的是,在这两个词面上相当接近而其实质意义却可能不尽相同的词汇背后,又潜藏了什么重要的变化呢?

  社会保障与社会保护

  社会保障一词,译自英文Social Security,美国1935年的《社会保障法( Social Security Act)》第一次在社会立法中引入这个名词。二战以后,欧洲国家纷纷建立“福利国家”。但因为价值理念和文化传统的差异,远隔大西洋的美国却没有简单地附和、接受这个在当时得到普遍赞扬的新生事物,而是坚持本国较为低调的社会保障的概念。与此同时,国际劳工组织可能是为了取得更广泛的国际共识,也采用了社会保障这个概念,并于1952年国际劳工大会通过了《社会保障(最低标准)公约》,制定了社会保障的基本准则。此后,社会保障一词逐渐被国际社会普遍使用,成为一个在相关的社会政策和社会立法中频频出现的专门术语。

  国际劳工组织对“社会保障”所下的定义是: “社会通过一系列对付经济和社会风险的公共措施,为社会成员提供保护——否则,这种风险将导致薪给的停止支付,或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少;同时它也提供医疗照顾和家庭津贴。” ①与此一致,在詹姆斯·米奇列(JamesMidgley)所著的《社会保障、不平等与第三世界》一书中,把社会保障的外延界定为社会救助、社会保险和社会津贴。②但是,20世纪中期以来,国际劳工组织对社会保障的界定也有较大的变化。

  20世纪80年代中期,国际劳工组织的专家组集体撰写了题为《21世纪社会保障展望》的报告。其中提到:社会保障的目标不止于防止或减轻贫困,应该更为广泛。它反映着一种最为广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难,而且也要防患于未然,帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失的时候,尽可能做到妥善安排。因此,社会保障需要的不仅是现金,而且还要有广泛的医疗和社会服务。

  上述社会保障概念,已经远远超出“社会保障=社会津贴+社会保险+社会救助”的传统思维。更重要的是,这种观点已经成为一个相当广泛的国际共识。在当今世界上,作为社会政策和社会立法重要领域的社会保障,其目标是试图建立一个尽可能全面防范所有可预见的社会经济风险,保障全体公民基本生活需求的国家制度。

  但是,到了上个世纪90年代以后,在国际劳工组织、世界银行等国际组织推动下,另一个新名词——“社会保护”,逐渐成为国际上与社会经济发展相联系的一个重要议题。

  一位中国的研究者对“社会保护”所下的定义是:“政府通过收入支持,对社会上最低收入群体提供最低生活保障,赋予其教育、医疗和就业等机会,促进社会公平和公正的政策措施。政府是该项政策工具的主要提供者,在整个社会保护网络中处于核心地位。”

  另一位中国的研究者则认为: “社会保护可以从两个角度来理解。第一,社会保护作为一种政策目的,指促进社会成员的福利和经济保障。第二,社会保护作为一种政策手段,指一组特定的公共行动或干预。”

  上述两个社会保护概念在表述上的差异是显而易见的。前者的界定主要针对低收入群体;后者的定义则宽泛得多,是从社会政策或公共政策的视角出发的。学术界一般认为,迄今为止,关于社会保护的内涵和外延远远未能达成共识。

  国际上也一样,英国海外发展研究所( ODI)对“社会保护”的定义是:社会保护是指为了应对脆弱、风险以及社会无法容忍的剥夺而采取的一种公共行为。

  国际劳工组织给出的定义则要具体得多:社会保护是指通过不断的政府行动和社会对话而实现的一系列政策措施,其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境,获得充分的社会服务和医疗服务;并且在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时,能够得到足以维持生计的保障待遇。

  世界银行( WBG)的界定也很具体,但角度却不尽相同:仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助和津贴是远远不够的,应该对人力资本投资(如对教育和医疗卫生投资)的主张进行公共干预,帮助个人、家庭和社区更好地管理风险;对受到社会剥夺的低收入者提供支持,创造更多的就业机会。

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