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唐钧:政府购买社会服务的政策缺失

作者:唐钧  时间:2015-03-11

  2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来,政府购买服务已经成为一个热门话题。最近,北大的王思斌教授针对政府购买社会服务发表署名文章,在肯定成绩的同时,也指出了问题和不足,并且提出了忠告:政府购买服务如果做得不好,也会带来新的问题,甚至可能是一个陷阱,最终可能会使政府失去人民的信任、社会的信任。

  王思斌指出的问题主要有三个:首先,政府是为购买服务而购买,并没有考虑社会最紧迫的需要;其次,政府对与自己有特殊关系的社会组织,即使其缺乏接受委托的能力,但也会优先给予资助;再次,一些政府(团体)部门肥水不流外人田,变相自我购买、自我服务。王思斌总结说:必须看到政府购买社会服务中的“目标偏离”。目标偏离有“无意偏离”和“故意偏离”之分。有的项目目标未能实现是由于服务提供者能力欠缺所造成的;有的项目目标未能实现却不是因为能力问题,服务提供者本来有能力实现目标但却最终未能实现目标。

  所谓良药苦口,忠言逆耳,王思斌以“陷阱”和“目标偏离”这两个概念,直言不讳地提出了政府购买社会服务的两个政策缺失,并指出其后果可能是“使政府失去信任”。但要深入理解王思斌提出的问题,还需放开眼界去了解更为广泛的社会经济背景。

  一、政府购买社会服务与社会治理

  中共十八届三中全会提出了两个重要的概念,就是“社会治理”和“政社分开”。

  当前,国内很多专家学者都在撰文诠释社会治理。但若认真琢磨原汁原味的“治理”的本义,又有“不识庐山真面目,只缘身在此山中”的感慨。联合国全球治理委员会在20世纪90年代就列出了治理的四个特征:第一,治理不是一套规章条例,也不是一种活动,而是一个过程;第二,治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;第三,治理同时涉及公私部门;第四,治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用。从以上归纳的治理的四个特征,是否可以进一步提炼出四个核心概念,这就是“过程”“多元”“互动”和“协调”。

  由此可以推导出社会治理的四大特征。其一,社会治理强调“过程”。社会治理背后的社会经济脉络是在不断发展变化着的。所以,试图制定一套“一刀切”的规章条例以不变应万变肯定是不行的;同样,企图以一场“运动式”的走过场来敷衍塞责也是不行的。其二,社会治理兼顾“多元”。社会是由形形色色的阶层和群体共同构成的,所以社会治理对多元化的治理主体应该一视同仁—不管其是多数少数,也不管其是公立民营,更不管其是强势弱势,……社会治理创新本质就是共同参与,共享成果。其三,社会治理注重“互动”。要引导全体社会成员,包括所有的个人、群体和阶层,就长期目标和长远利益达成共识,并且要建立起一个多元主体通过互动、沟通,共同参与治理的制度框架和社会机制。其四,社会治理倡导“协调”。社会本身是一个有机体,要让社会发挥其自我生存、自我发展的自组织能力,而不是去强制性地“支配”社会。以上所述,正是对以往“全能政府”的种种恶习的批判和反制,包括“一言堂”“一刀切”、重压制、轻疏导、功利心、恩赐性、运动式、排斥性。

  做好社会治理,还需要政社分开。政社分开看上去似乎是个敏感的概念,其实不然。在20世纪80年代民政部开始倡导社区服务时,当时的民政部长崔乃夫就提出:“凡是社会和群众可以做的就尽量放手,做不了的,就由政府按照行政程序来承担。”其实,这就是政社分开,与社会治理的四大特点—“过程”“调和”“多元”和“互动”吻合。

  查阅早期有关政府购买社会服务的文件,就有“加快从‘养人办事’向购买服务转变”的说法。这恐怕就是提出这项动议的初衷。从逻辑关系上说:政社分开可以说是实施社会治理的前提条件:第一,政府不再充当“全能政府”,不再对社会事务大包大揽;第二,政府办理社会事务,以往是委托事业单位,这种被称为“养人办事”的方式,实际上效率和效果都不好;第三,平等的合作伙伴关系是社会治理语境下政府和社会的新型关系;第四,对于各种社会问题,政府与社会可以通过沟通、交流、互动、协商,并以签订社会契约的方式委托社会组织去处理和解决;第五,社会契约强调的是合作伙伴之间的平等交易,这才是政府购买社会服务的本质。

  如果不去深刻理解上述逻辑关系,只是热热闹闹地做表面文章,就有可能会因为王思斌所说的“目标偏离”而落入“陷阱”,会导致政府失信于公民和社会。当前政府在购买社会服务时出现的问题,其根源应该就在这里。所以政府必须重视,并且在理念上真正转变。

  二、政府购买社会服务与政府角色转变

  在社会治理的语境下,政府的角色必须要做根本的转变。改革开放以来,“全能政府”的形象已经被解构,然而,一些社会资源还是由政府掌控的。因此,政府购买社会服务如果仅仅被视为一项政府交办的“任务”,社会组织常常面对的就是一个买方市场,无论是岗位、项目,还是资金,对提供服务的一方来说,绝大部分还是由政府说了算。这样恐怕会导致事物走向反面,于是就会出现王思斌所说的“目标偏离”和“陷阱”,使政府失信于公众和社会。

  如前所述,社会治理的真谛就是利益攸关的各方通过多元的互动和协调实现共治、善治和良治的过程。所以,政府购买社会服务不应该是政府单方面决定的“一口价”,而应该有一个沟通和谈判的机会,在投标前让有意参加竞标的社会组织充分表达意见,公开透明地最终选择出标合适并且对做好项目把握较大的社会组织。正因为这样,由第三方机构出面,聘请相关专家进行匿名评审应该很重要。就此而言,上海的公益招投标制度,在程序公平上似乎更好一些。

  当前,还有一个认识问题是政府迫切需要解决的,这就是政府购买社会服务购买的究竟是什么?社会服务无一不是人对人的服务,所以,政府购买服务,购买的主要是社会组织的人工。

  以往论及事业单位的不足,“养人”属于其中最突出的问题。这里其实说的就是在国企中已经被砸烂的“铁饭碗”。于是,改革的目标就定在变“养人”为“养事”上。但是,必须看到,事业单位和社会组织的“国民待遇”并不相同,除了现在已经转企改制的事业单位,其他的多少不论都还是有“皇粮”可吃的,但社会组织便无此待遇。如果政府购买服务不将人工成本计算在内,社会组织的生存就成了问题。在社会资源全被政府垄断的大环境中,社会组织也许只能低价竞标,但在项目实施时,就不免会拆东墙补西墙地凑合,这又是王思斌所说的“陷阱”。

  政策缺失直接导致当前社会工作者工资偏低成为一个普遍问题。民政部副部长宫浦光在吉林考察时曾说:“要关心社工待遇。当前社工收入与其他行业员工收入存在较大差距,工资不高会造成人才流失,也将影响社会工作事业发展。”按国际惯例,与律师、医生一样,社会工作者也是专业技术人员:律师帮助公众与法律机关打交道,社会工作者则帮助公众与行政机关打交道;医生是诊疗个人的疾病,社会工作者则是诊疗社会的疾病。

  在中国的专业技术人员队伍中,社会工作者属于姗姗来迟的一类,也因此成为人事部门的“改革试验田”。社会工作师不属于专业技术资格,而仅是职业资格,于是,社会工作者就不能平等地按技术职称获得相应的工资福利待遇。社会上还有人将社会工作者和“做好事的”并列,并偏激地认为既然做好事就不应该讲个人待遇。在一些地方,社会工作者甚至成为社会管理领域的廉价劳动者。如果在社会治理领域辛勤工作的一线社工,其工资居然不足以赡养一家老小,那社会治理的希望何在?

  三、政府购买社会服务与社会组织角色建构

  在社会治理的语境下,社会组织的角色是需要很有创意地进行社会建构的。从理论上说,社会组织与社会工作是向中国既定的制度框架中“嵌入”的新生力量。因此,让中国社会和公众认识社会工作与社会工作者是需要一段时间的。

  社会组织和社会工作初起时,在一些城市先创办专门的社会工作机构是可以理解的。因为当时真正的一线社工可以说是凤毛麟角,只有将社会工作者聚合到一个机构中,才能打出专业的品牌。然而,纵观世界,其实只有“社会服务机构”,其中聚集了相关的各类专业人士,专门聚集社会工作者的“社会工作机构”应该很少见。如果论及专业,社会组织、社会服务和社会工作,都必须再进一步地分工,比如根据不同对象,如妇女、儿童、青少年、残障人士和老人等进行分工,或者是根据不同的领域,如社区、医院、学校等进行分工。一个为老年人服务的机构,除了有社会工作者,实际上还需要其他的专业人员,医生、护士、营养师、康复师,等等。因此,现在单纯办社会工作机构就有其不合理之处了。现在,社会组织、社会服务和社会工作在中国发展已有时日,确实需要更进一步的“分化—整合”。

  从层次划分看,社会组织从低到高,可分为“做活动的”“做项目的”和“做事业的”三个层次。较高层次的机构日常也会做较低层次的工作,但较低层次的机构往往缺乏较高层次的专业眼光和远大目标。因此,社会组织要有所为而有所不为,不要满足于热热闹闹地搞活动,也不要满足于跟着各种项目团团转。要把握发展的主动权,在政府购买服务之外再广开资金渠道。就此而言,上海市的公益创投、宁波市的社企联动和深圳市的公益信托,意义更加深远,可以为社会组织的发展开辟更加广阔的空间。

  至于社会工作者工资待遇低,除了政策不当,社会组织的内部分配可能也有问题。有研究表明,有一些机构的运行方式很像劳务派遣公司。社会组织的立足之本应该离不开社会工作的价值理念,必须摒弃行政化和科层制的影响,社会组织内部应该以平等的伙伴关系—同工相处。如若机构内部都很不“社工”,又怎能以“社工”去影响社会呢?

来源:中国党政干部论坛 [关闭] [收藏] [打印]

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