唐志军:开源节流能化解财政吃紧吗?

作者:唐志军  时间:2013-07-16   浏览次数:0

   近日,按照党中央、国务院的要求,财政部发出通知,要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。重点是压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国(境)经费等。应该说,5%的缩减比例已经“相当大”。 

  为何要削减财政支出呢?这得从我国当前的财政状况说起。今年1-5月累计,虽然全国公共财政收入56214亿元,比去年同期增加3459亿元,但也显示出,我国财政收入增速出现明显下滑,仅增长6.6%,增幅同比回落6.1个百分点,明显低于全年平均8.3%的目标。而1-5月累计,全国公共财政支出46610亿元,比去年同期增加5442亿元,增长13.2%。虽然,总体来看,收入大于支出。但问题有三:一是支出的增幅远高于收入增幅,二是许多地方政府的支出远高于其收入;三是债务的累积额已很大,中国非金融部门的总债务与GDP的比重已由2007年的143%快速上升至2012年末的195%,处于危险区间,而这些债务的很大一部分是由政府来背负的。这些方面的状况意味着,政府很可能要过“紧日子”了。问题是,在现有的约束条件下,开源节流能化解财政吃紧吗? 

  答案是否定的! 

  从开源方面来看,政府要增加收入,无非有六种方式:一是增税,二是发债,三是印钞,四是卖资源,五是收费,六是盘活财政的存量。不过,在现有的经济状况下,这六种方式都困难重重。 

  对增税而言,中国的总体税负已相当高,远高于许多发达国家和发展中国家。而且,在库存过剩严重,企业尤其是中小企业盈利孱弱乃至大面积亏损之际,明智的应该是减税,而不是增税。尤其是在经济潜在增长率在下降之际,我们根本不能再指望税收会像前几年那样已25%以上的速度连年增长。 

  对发债而言,这是一条在短期内增加政府收入的办法。但发债也面临如下约束:一是欠债总是要还的。中国政府的总体债务水平已相当高(光是地方政府债务就高达15万亿元),如果再大规模的发债,未来的债务负担会更难以承载之重。二是在流动性紧缩之际发债,成本会急剧上升。三是在地方政府和国有企业面临债务软约束下,如果允许大面积发债,债务就会在短期内急剧增加,最终将引发债务危机。 

  对印钞来说,中国的钞票总量不可谓不多。截至5月末,中国M2总量达到104.21万亿元,中国的M2/GDP的比例也已多年接近或超过200%。也就是说,中国已货币超发多年。而且,今年以来的货币增速也非常快,M2增速为15.8%。如果还想通过进一步加速印钞来获取铸币税收入,似乎此路不通。 

  对卖资源来说,在全球经济不景气之下,除了土地外,其他资源的价格几乎都在一路走低,而且需求很少。即便对土地来说,要卖土地,也面临如下约束:一是在18亿亩红线之下,可卖之地越来越少;二是在房地产泡沫的压力下,炒高卖地价格是把双刃剑;三是卖地越多,对土地财政的依赖症就越严重,一旦未来土地价格因为楼市泡沫破灭而大幅下挫,将套牢许多地方政府。 

  对收费而言,中国的行政事业收费已不可谓不重,很难有进一步拓展的空间。而且,要拯救实体经济,尤其是实体中小企业,减费免费是大势所趋。 

  对盘活财政存量(财政存量主要包括央行国库中的政府存款和掌握在各级政府手中、平时难以纳入统一财政账户的“私房钱”、“小金库”等)而言,也面临多重阻力,尤其是来自各部委和地方政府的阻力;并且,在信息不对称的约束下,怎样盘活也是一个非常富有挑战性的难题。 

  因此,从中国经济面临的现实约束考量,财政开源困难重重。 

  那么,节流呢?就更加不容易了。 

  一是政府大手花钱的习惯很难在短期内改变。在过去很长一段时间里,由于财政纪律不严肃,由于政府掌握着大量的资源,由于债务软约束,由于GDP竞争等原因,“三公消费”居高不下、难以扭转,楼堂馆所建设求大、求奢,项目投资热潮滚滚、不计成本……政府尤其是地方政府养成了大手花钱的习惯。而习惯一旦形成,就很难在短期内改变过来。即便在当前财政趋紧和严控“三公消费”的情况下,许多官员还是变法子上项目、求奢侈、图享受。 

  二是维持经济增长需要财政支出。即便我们不能再唯GDP是图,但不可否认的是,中国还是一个发展中国家,还有许多人处于贫困线以下,而且,一旦GDP低于7%,就业就成为一个巨大的难题,严重影响社会稳定。因此,保持经济以较快的速度增长,是一种没有办法的选择。而在人口红利等因素逐渐丧失和中国的潜在增长率下降之际,要维持GDP高于7%的增速,财政投入必不可少。 

  三是调结构促转型需要财政支出。调结构、促转型是中国当前所面临的最重要的任务。但调结构、促转型是建立在技术改造、创新、产业升级和环境保护的基础上的。没有这些就不可能有结构调整和经济转型。而技术改造、创新、产业升级和环境保护需要高昂的投入。光靠企业自己投入是不够的,还需要政府巨额的配套资金进行引导和扶持。从这一点来说,各级政府也会因此而不得不耗资巨大。 

  四是补齐民生短板需要财政支出。虽然在过去几年,中国的民生保障事业有了很大的进步,但客观地说,民生的短板问题还非常严重,我们对民生的欠账尤其是对三农、养老、教育、医疗等方面的民生欠账还非常巨大。民生问题事关公平和稳定大局,不能马虎,也容不得再欠账。除了财政投入外,似乎没有别的更好的解决民生短板的其他途径。 

  五是国企作为政府补贴的黑洞难以撬动。由于改革的不彻底,由于事实上的债务软约束,由于委托代理问题,事实上是,在我国,绝大部分国企缺乏盈利能力而不得不要政府补贴。而且,由于利润上缴机制和资源价格机制的不健全,政府对国企的补贴比国企上交的利润还要多。而在经济不景气之下,国企的亏损状况会更严重,可以想象,政府对国企的补贴也会因此而剧增。 

  六是军费和维稳的支出没有办法削减。在日本、菲律宾等国的挑衅下,在某些国家的围堵下,中国面临着巨大的军事压力。因此,军费无法削减。而在东突等恐怖势力、国内的不稳定因素等作用下,国内安全也面临巨大压力,维稳支出也无法削减。 

  总的来说,在未来若干年,要节流也是非常困难之事。 

  不过,即便困难,我还是非常赞同中央当前所采取的政策的。既要压缩不必要的开支,尤其是“三公消费”、政府和国企楼堂馆所的建设支出;又盘活财政存量,把各政府部门的“小金库”用好用活;更重要的是,进行结构性减税和财政支出的结构性调整,以税收政策和支出政策来扶持实体经济尤其是实体中小企业的发展,并促进结构调整和经济转型。 

  但这些都不是根本的举措。根本的举措在于以下三项:一是严肃财政纪律,提高财政资金的使用效率,减少浪费性支出;二是抓紧改革国有企业和调整央地关系,解决国企和地方政府的债务软约束问题,避免地方政府和国有企业的竞争性财政支出转化为债务危机;三是抓紧结构调整和产业升级,形成新的经济增长点和新的税源。 

  不过,这些举措的实施需要多个领域进行根本性的改革。但根本性改革和政策举措的发挥作用是个耗时漫长的过程。因此,中国不可避免要经历一段较长时间的“过紧日子”。对此,各级政府都应该有清醒的认识,并自觉地在“苦日子”中寻找新的、更好的出路。唯有这样,中国才会走出“中等收入陷阱”和避免债务危机。 

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