唐志军:从YX县看县域经济转型困局

作者:唐志军  时间:2013-08-01   浏览次数:0

  受YX县委县政府的委托,我主持了“优化YX发展环境促进YX经济起飞的体制、机制和政策研究”课题。自4月份以来,我带领研究团队采用实地调研法、会议座谈法、问卷调查法、资料查阅法、马路访谈法、比较研究法对YX县经济发展环境的有关方方面面进行了深入调查和研究。调研结果表明,YX经济发展中存在五大“困局”:即转型困局、债务困局、审批困局、人才困局、收费困局。应该说,虽然这只是来自YX县的个案调研结果。但我感觉到,由于中国经济发展背后所共有的理论逻辑――地方政府竞争、债务软约束和纵向权力结构的失衡――决定了这些问题和困局不仅仅存在于YX县,而是普遍存在于中国大多数县市的。是否真的如此,还请诸位读者在看完我的文章后,再下定论吧。

  就过去三十多年的增长而言,大多数县域经济都是沿着粗放式增长的道路一直走到今天的。其特征是高负债、高投资、高能耗、高污染;并且,产业基础较薄弱,技术含量较低。到今天,这些县不得不面临着巨大的转型压力。作为中西部的一个代表性县,YX县也不例外。

  目前,YX县的支柱产业是金属冶炼、煤炭开采和烟花生产。煤炭开采受煤层浅、储备量较小的影响,未形成大的煤矿,基本上每家煤矿的年产量都在10万吨以下,因此,面临很大的整合和关停压力,YX县所在的省要求到今年年底,YX县的煤矿企业要从现有的43家整合成12家。而烟花生产也由于工艺传统、安全性差、污染严重和市场缩小而面临着较大的关停并转压力,省里要求到今年年底,YX县要关闭80%以上的烟花产能。YX县较有特色的产业是金属冶炼。YX县本身没有金属矿产资源,它们做的是利用废弃资源进行冶炼,从废气、废渣、废液中提炼金、银、铅、铋等贵重金属,并进行精深加工,其中,金银的提炼和再加工是其主导产品。2010年,全县生产白银2050吨、黄金7.1吨、铋4300吨、铂族金属2.6吨、其它有色金属(主要是铅)16万吨。年处理从全国各地收集来的各类废渣(液)在100万吨以上,相当于从原矿中提取等量金属减少废渣排放1000万吨以上,减少二氧化碳排放1.5万吨以上,同时每年可节约标准煤90万吨,节水5263万吨,为国家环保和节能减排作出了贡献。然而,由于稀贵金属再利用中,有两个副产品,一个是铅的生产,一个是废气、废水的排放,因此,面临很大的环境压力。国家环保部和省里给了YX县30万吨铅产能指标,但根据涉铅企业的产能要求(每家企业至少5万吨产能),YX县需要在今年年底把现有的123家冶炼企业整合成50家,然后再进一步整合成6家。

  YX县委县政府深知“转方式、调结构”的重要性。为此,它们积极响应中央号召,采取了强有力的措施来推动发展方式转变。然而,在此过程中,却也困难重重,阻力多多,陷入了意想不到的“转型困局”。

  一是经济和税收大幅下滑之困。受全球经济衰退、国内经济下滑和产业调整之累,YX县今年上半年的GDP增长仅为11%,低于去年同期近5个百分点;财政总收入虽然同比增长了23.7%,但一般预算收入只增加了14.4%,并且,煤炭税收从去年同期的2亿多元下降为1亿元左右,稀贵金属冶炼增加值也出现了较大的下降。于是,就面临这样一个问题:如果进行急速的产业结构调整,必然会导致地方GDP和税收收入的大幅下降。而GDP和税收增速的大幅下滑,不仅不利于民生的改善(民生改善需要较大财政投入),也不利于经济发展方式的转变(转变经济发展方式需要财政对技术升级、淘汰落后产能和发展新兴产业进行较大投资)。并且,如果不改变以GDP为主的官员考核机制,地方政府官员会因此而缺乏动力去推动发展方式转变。

  二是化解企业整合矛盾之困。淘汰落后产能、推动企业整合面临着诸多矛盾冲突:(1)对落后产能退出的补贴;(2)筛选谁是主导企业、谁是被整合企业的矛盾;(3)对被整合企业的补贴;(4)股权的重新安排;(5)失业员工的再就业安置。如果这些问题不能得到有效解决,整合过程将难以推进。比如说,自去年8月份开始,YX县就开始推动冶炼企业的整合,但问题是,谁都想当主导者而不是被整合者,因为,在补贴不充分的情况下,一旦当被整合者,就意味着控制权的丧失、工厂的被推倒和前期投入的流失。正是因为此,到目前,YX县的冶炼企业整合还进展不大、困难重重。而且,这里面存在一个很重要的问题,就是国家和省里强行推动地方淘汰落后产能,进行产业整合,却未能在财政上、金融上给予相应的资金支持,从而导致地方缺乏必要的资金用于相关行动。

  三是转型方式和技术选择之困。按理说,地方政府更熟悉本地的产业结构和技术适应性,中央和省里应该只在总量上控制地方的“二高”产能和污染排放即可,而不应该干涉地方的具体转型方式、产能分配和技术选择。然而问题是,在现实中,地方却在以上方面遭遇了来自中央部委和省里的强烈干预。比如说,YX的冶炼企业主要是对废弃资源进行再回收和再利用,不仅有利于减少环境污染,也有利于节约资源,按照国家产业发展名目,应归于鼓励发展产业的“两型产业”。但由于在稀贵金融冶炼中,附带着铅等重金属的产出,因此,不幸被国家环保部划归为“冶炼行业”,属于重点治理和淘汰产业。另外,据调查,YX县的多家冶炼企业,其工艺经过改造已符合国家环保标准,但却被要求上瓦里科夫高炉。却不知:一则瓦里科夫高炉技术不成熟,目前还未有利用其来冶炼废弃资源的先例;二则投入巨大,一座瓦里科夫高炉至少需要6亿元;三是其吞吐量巨大,2座高炉基本上就可以把整个中国可再回收再冶炼的废弃资源冶炼完,6、7座就可以把全球的冶炼完,可是,YX却被要求建7座瓦里科夫高炉!最后,在产能分配上,也体现了主管部门的非理性和不实事求是。据调查,YX的铅产能目前不到15万吨,即便到2030年,也不可能拥有30万吨的产能,但国家有关部门却给了YX县30万吨铅产能,并且,不问企业发展历史的不同、工艺的差别、技术的差异,就一刀切规定只能由6家企业来分配这30万产能!这样,就带来两个问题:一是指标总量过大,二是结构不合理。

  四是转型方向和转型空间之困。YX县早已认识到转型的必要性和重要性,也迫切想推动产业转型和升级。然而,由于路径依赖和历史沉淀,要脱离原有的产业,而构建新的产业体系,却感觉迷茫:到底要发展什么产业、新的产业的发展空间又有多大?因为:一则新的产业体系的形成是个漫长的过程;二则有引进或发展市场前景、符合“两型”发展的产业基础薄弱;三则面临其他地区的激烈竞争;四则新发展的产业其空间到底有多大还需时间和市场的检验;五则作为一个县,其人才、技术、基础设施、资金等方面缺乏足够的空间来支撑高新技术产业的发展。

  五是政策优惠和制度创新之困。作为一个县,基本上没有土地使用的审批权、税收优惠的主导权、环境标准的制定权以及财政奖励的较大空间,因此,很难有区别于其他县的、实质上的优惠政策。并且,由于是中西部县,其所享有的制度创新权也比较小,无法通过突破性的制度创新来招商引资、来促进产业升级和转型。

  总之,从调研中,我们既发现了YX县委县政府对推动发展方式的迫切愿望,为此,它们出台了多项政策和制度来优化发展环境和推动发展方式转变;同时,我们也发现了它们面临着诸多“转型之困”,这些困局严重制约了其转方式、调结构的步伐。

  只是不知其他的2000多个县域,是不是也同样面临着YX县的“转型困局”?但直觉和理论素养告诉我,YX县绝对不是中国的孤例!因为,过去三十年,中国所有的县域经济发展背后所面临的逻辑和动力几乎是一样的!因为,今天,中国所有县域经济“转方式、调结构”所面临的约束力量也几乎是一样的!

  是否真的如此?还请有关部门和更多的经济学家展开实地调研和论证,并出台更有效的促进经济转型的政策和制度。

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