魏加宁:关于金融监管协调机制的四个认识误区

作者:魏加宁  时间:2017-03-23

 

  导读

  在过去的一个月中,一行三会先后召开了多场发布会,均对同一个问题作出回应:制定统一的资产管理业务标准规制。

  资产管理业务是金融机构混业经营和产品创新的产物,近年来在服务实体经济的同时,也存在多层嵌套、杠杆不清、套利频繁等问题。这些问题带来了交叉感染、风险联动、资金脱实向虚的隐忧。此前,新任银监会主席郭树清在国新办发布会上用“牛栏里关猫”形容目前存在的交叉性金融产品监管缺失的现象。

  此背景下,央行牵头与银监会、证监会、保监会、外汇局共同制定统一的资产管理业务标准规制,意义已经远超资管本身,其目的是弥合交叉业务的监管断层,筑牢防范金融风险的“篱笆”,同时也意味着金融监管协调苗头渐露。

  究竟什么是金融监管协调机制?建立金融监管协调机制应当遵循哪些基本原则?需要警惕哪些问题?

  对此,中国金融四十人论坛(CF40)成员、国务院发展研究中心宏观经济部巡视员、研究员魏加宁认为,我们必须认清金融监管协调机制方面的四个误区:

  误区一:中央银行的“最后贷款人”职能等于由中央银行“兜底”。

  误区二:中央银行的“维护金融稳定”职能等于由中央银行“兜底”。

  误区三:金融监管协调机制谁“牵头”等于谁“兜底”。

  误区四:监管部门等于主管部门。

  有关金融分业监管协调机制的一些基本认识

  (一)究竟什么是金融分业监管的协调机制?

  有部门和官员在谈到建立金融监管协调机制时,主张不能光考虑监管,也要考虑发展,甚至主张把宏观调控部门(包括国家发改委、财政部等)也纳入协调机制之中,并以此作为平台,统筹货币政策与财政政策、金融监管与金融发展规划等诸多关系。

  对此,有专家明确指出,我们这里所要探讨和研究的是金融监管的协调机制,而不是谈有关宏观调控的协调机制,因此这里主要应着眼于防范和化解金融风险。宏观调控是另外一个协调机制,两个机制之间的参与单位可能互有交叉,但绝对不是一回事。

  还有专家则特别强调指出,金融监管协调机制绝对不能够管总量,不能够参与宏观调控,更不能够实行微观干预。

  (二)建立金融分业监管协调机制应当遵循哪些基本原则?

  1.必须有助于加强中央银行的独立性。国内外大量的实践经验表明,没有中央银行的相对独立性就没有宏观经济的稳定。因此,建立金融监管协调机制只能加强而绝不能削弱中央银行在货币政策方面的独立性。

  2.必须有助于建立金融监管部门的独立性和问责制。金融监管协调机制的建立要有助于金融监管部门的独立监管,既要防止出现对金融监管部门日常监管行为的干扰,又要防止出现金融监管部门的道德风险。

  3.必须有助于分清各相关部门、以及各级政府的职责权限。不仅要理顺中央各部门(包括人民银行、财政部和3大监管部门)内部的体制关系和事权划分,而且还要理顺中央与地方的体制关系和事权划分。后者的难度可能更大。

  4.必须统筹和协调好化解眼前的金融风险与防范长远的金融危机之间的关系。建立金融监管协调机制应当有助于金融机构(依照市场经济原则)的有进有出,而不是无条件地救助所有有问题的金融机构。特别要注意防止只顾容易地“化解”眼前一个个小的、单个的金融风险,最后导致出现更大的全局性金融危机。

  5.必须有助于监管目标的实现。建立监管协调机制的最终目的应当是保护投资者(包括存款人及消费者)的利益,而保持金融体系的稳定、维护金融市场秩序的最终目的也还是为了保护投资者的利益,尤其是中小投资者的利益。要切实防止将其他经济目标(如“保护金融机构利益”、“追求金融发展”等)、社会目标(如“保社会稳定”)乃至政治目标(如“保政治稳定”)作为金融监管协调机制所追求的实际目标。

  6.在加强信息共享的同时,必须加强信息保密制度。要从制度上防止有关部门官员以信息共享为名牟取个人私利,这在与股市相关的重大信息方面尤为重要。

  必须澄清哪些认识上的误区?

  目前社会上,在一些重大问题上存在着严重的认识误区,无论是各级政府官员还是老百姓,无论监管官员还是被监管金融机构的高管人员,无论是财政部门官员甚至某些中央银行官员,都在有意无意之中存在着这样或那样的错误认识。因此,在建立金融监管协调机制时需要特别加以警惕。

  误区一:中央银行的“最后贷款人”职能等于由中央银行“兜底”。

  我们必须首先明确最后贷款人的目标到底是什么。有学者指出,最后贷款人的首要责任是防止恐慌造成的货币储备减少;最后贷款人的主要目标是支撑整个金融体系,而不是个体金融机构;最后贷款人的存在不是为了避免危机的发生,而是缓解金融冲击的影响;最后贷款人应为一切有良好资产抵押的银行提供贷款,而不应拯救不好的银行,其目的是防止恐慌蔓延到好的银行,而不是去拯救资产不好的银行。如果不加区别的去救助,必然引发巨大的道德风险。

  其次,必须说明的是,当中央银行非出手相救不可的时候也必须满足一定的条件。不是谁都要救,否则会引发巨大的道德风险,使整个经济的效率降低。日本银行规定,只有满足下面4个条件时,才能够向一家有问题银行提供资金:(1)发生系统性风险的可能性很大;(2)没有其他替代方法,而且中央银行的援助是成功解决问题所不可缺少的;(3)所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险;(4)中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。

  最后,中央银行专家认为,在中国利用最后贷款人职能来投放基础货币,实际是把部分金融机构的不良贷款“货币化”。因此,在实际运用中应进行数量控制,同时利率不能过低,应防范地方政府和中小金融机构的道德风险,“最后贷款人”职能的运用应及时公布以增强透明度。

  误区二:中央银行的“维护金融稳定”职能等于由中央银行“兜底”。

  目前,国家已经通过立法将维护金融稳定的职能放在了人民银行。但是迄今为止,有关金融稳定的定义并不十分清楚,甚至不少人误解为就是要人民银行为了“保金融稳定”来“兜底”。

  关于金融稳定的定义,人民银行副行长吴晓灵指出,金融稳定应当包括:(1)货币稳定:没有严重通货膨胀,汇率没有剧烈波动;(2)机构稳定:金融机构没有流动性风险引发的支付危机;(3)金融基础设施稳定:支付体系安全包括结算纪律正常、电子设施安全、现钞供应及时。

  中央银行之所以关注金融稳定并把其作为主要职责,最主要的原因在于,“最后贷款人”地位决定了只有中央银行才具有提供紧急流动性支持的能力,才有可能阻止金融不稳定的发生或降低金融不稳定的破坏性。但是,这绝不意味着必须由中央银行来“兜底”。

  有学者指出:央行可以是最后的责任承担者,但不一定是唯一的责任承担者。瑞典银行的经验绝不仅仅等同于央行无限度使用最后贷款人职能,恰恰相反,首先是金融机构承担风险,只有在其无法全部、独立承担损失,且该损失必然引起支付体系恐慌时,央行才能介入流动性支持。如果有一天,央行不再通过替金融机构违规导致的风险买单,则我们就实现了健康的、低成本的金融稳定。

  并且,为了维护金融稳定而不得不对一些机构实施救助的时候,也不一定直接以央行再贷款的形式。因为中央银行直接的贷款与其稳定货币的职能往往有冲突,所以最后贷款人手段还有很多其他方式。中央银行还可设立特别机构和专项基金向银行间接提供财务援助,或是组织大银行或债权人集资进行救援。除了直接提供信贷援助以外,中央银行还可采取以下措施:

  组织集资救援。一旦发生极为严重的危机,以致中央银行本身的资产负债表不允许它独自完成救助,还可以作为“触媒”或称“催化剂”,由中央银行牵头,组织多方来源筹集更多的款项,或推动采取各种形式对危机银行加以挽救,中央银行的这一作用在权威性和效果方面也是任何别的机构所无法替代的。如英国1973——1974年银行危机期间,英格兰银行组织了由各大清算银行出资的救援行动,即“救生船基金”,成功地使26家问题银行走出困境。又如美国联储救助长期资产管理公司,也是通过召集相关银团实施救助,而非自己直接出钱救助。

  共同出资。1974年由德意志联邦银行和银行部门共同出资成立了流动性联合银行(LCB),目的是通过为具有清偿力但面临暂时流动性困难的银行提供短期流动性来保证国内和对外支付顺利进行。

  提供担保。中央银行或政府出面担保,帮助危机银行度过挤提和清偿的难关。如美国1984年伊利诺斯大陆银行危机爆发后,虽然芝加哥联邦储备银行提供了40亿美元贷款,联邦保险公司提供了15亿美元的注资,但这些措施并未能坚定存款人的信心。最后美国联邦储备系统公开向社会承诺它将负责赔偿所有在该行存款的客户的损失,并再次提供75亿美元融资,才使其渡过难关。

  组织并购。中央银行组织健全银行兼并或收购陷入危机的银行,承担其部分或全部负债,并购买它的部分或全部负债,并购买它的部分或全部资产。

  设立过渡银行。由于危机银行在持续经营状态下的价值一般要大于立即破产清算时的价值,中央银行可以通过设立过渡银行全面承接危机银行的业务。

  设立专门的危机银行处理机构。如美国为处理在20世纪80年代的全国性储贷机构危机,于1989年专门设立了RTC(Resolution TrustCorporation),负责接管和处置由联邦储贷保险公司承保而倒闭的储贷机构的资产。RTC从1989年成立起至1995年结束运作时止,共接管了747家储贷机构账面价值4560亿美元的资产,并将这些资产剥离、重组后出售,并收回82.62%的资产,与此同时,RTC还设法使1460家有问题的储贷机构恢复正常运营。

  误区三:金融监管协调机制谁“牵头”等于谁“兜底”。

  许多监管官员和专家学者认为,建立金融监管协调机制必须有人牵头,但是也有专家表示担心,如果让中央银行牵头,搞得不好会导致监管部门出现道德风险,“牵头”变成了“兜底”,救助有问题金融机构就变成了增发货币的主要渠道,从而影响到中央银行货币政策的独立性。

  Goodhart和Schoenmaker(1995)的研究显示,央行所能支配的资源终究是有限的。为使无限制贷款原则更具操作性,中央银行在行使LOLR职能时,可以借助自己的权威地位要求若干个实力雄厚的稳健银行与之配合,提供协同贷款。从20世纪80年代到90年代早期的104个银行危机中有25个案例采取的是协同贷款方式。这种方式改变了央行传统的“单打独斗”模式,有助于缓解资源约束。目前,协同贷款在某些国家已经演化为一种制度性的应对方案。如德国问题银行的短期流动支持就是由央行和各商业银行共同出资组建的专门机构——流动贷款合作银行(Liquidity Consortium Bank)来负责的。

  Goodhart认为,中央银行自己实际上从来没有那么多的资金,也从来没有能力完全独立地资助任何大规模的救援行动。相反,它们是银行系统的信息收集者和协调人,鼓励并召集各个银行成为一个团体,为陷于困境的银行提供支持和援助。实际上几乎一直都大致是这种情况。英格兰银行就一直扮演着一个救援体系中的协调和中央运作的角色,而不是单独靠自己进行救援。

  误区四:监管部门等于主管部门。

  目前,各金融监管部门面临着一个主要矛盾就是如何解决监管与主管、规范与发展的矛盾。一些金融监管部门由于同时肩负着促进本行业发展的任务,因此很容易在追求行业发展的同时,忽略了行业规范,不知不觉地从监管部门变成了主管部门,最终被被监管者所“俘获”,成为被监管主体的利益代言人。

  首先,发展本来是被监管者自己的事情,但由于监管部门要推动行业发展,因此就会有求于被监管者,甚至不惜邀请被监管者来为自己“托市”,从而在不知不觉中被被监管者所“俘获”。

  其次,监管与创新历来是一对矛盾,按理说,业务创新本来也是被监管者自己的事情,而监管者在创新方面通常是比较保守的,但由于监管部门成了主管部门,成了被监管者的利益代言人,就会站在被监管一方去主动推动创新,最终被被监管者所“俘获”。一旦创新产品出现问题,就很难分清到底是监管者的责任还是被监管者的责任。

  除此之外,监管者被被监管者所“俘获”的原因还有以下三点:

  一是我们行政部门的财务制度几十年如一日,目前仍然沿袭着计划经济时期的标准和水平,因此,上级主管部门和领导下去调研时不得不依靠基层监管部门,而基层监管部门又总要有一些需要来自上级主管部门的领导或其他要客需要应酬,因此常常不得不请被监管者负责招待,从而有求于被监管者。

  二是监管者与被监管者之间的工资反差过大,因而导致因监管者心理上的不平衡,从而出现“源于追求体面生活而导致的腐败”。

  三是监管者与被监管者之间,即猫和老鼠之间的随意换位也容易诱导监管者被被监管者所俘获,从而使监管不能真正到位。

来源:中国金融四十人论坛 [关闭] [收藏] [打印]

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