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魏加宁:金融改革当务之急是三大基础性改革

  时间:2012-03-27

  全国两会召开,金融改革问题无疑是社会各界都十分关注的话题。应该看到,今年的金融工作将是十分关键的一年,不久前召开的全国金融工作会议,明确了2012年及以后几年金融工作的重点。国务院总理温家宝近日主持召开国务院常务会议,研究部署2012年深化经济体制改革重点工作,也把深化金融体制改革摆在了突出位置。

  金融改革如何实现关键突破?未来金融改革将何去何从?国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁在接受记者采访时认为,中国必须加快推进利率市场化、金融机构民营化和金融安全网建设三大基础性改革。

  实行利率市场化有紧迫性

  主持人:根据你的研究,当前的金融改革应该从哪些方面着手?

  魏加宁:我个人认为,中国的金融改革还有很多事情要做,但当务之急,最主要的是利率市场化、金融机构民营化和金融安全网建设,这三大基础性改革。这三个方面的改革做不好或者不到位,其他方面的改革就无从谈起,即使勉强异军突起也会带来较大的风险。

  主持人:为何把实行利率市场化放在第一位?

  魏加宁:理由可以有很多。第一,实行利率市场化,有助于发挥金融市场配置资源的作用。因为利率管制会形成商品价格的扭曲,导致经济产业结构和商品投入结构的扭曲,造成不同经济成分之间经济关系的扭曲。第二,实行利率市场化,实际上就是归还商业银行的自主定价权,就是归还银行客户的自主选择权,从而防止商业银行通过负利率来对存款人进行掠夺。第三,实行利率市场化,有助于充分反映金融产品和金融服务的多样性、差异性,反映各自供求关系的变化,反映金融机构对风险的判断和定价。第四,利率市场化,作为货币政策的传导机制,有助于反映宏观调控的需要,完善货币政策的间接调控机制。第五,实行利率市场化,还有助于促进商业银行之间的公平竞争;有助于中资商业银行在开放条件下提高竞争力。

  第六,实行利率市场化,也有助于解决中小企业融资难的问题。因为在管制利率条件下,贷款利率虽低,但实际上到不了中小企业手里,受益者往往是国有企业或大型垄断企业。

  就当前而言,实行利率市场化的紧迫性还在于,它可以减轻民间借贷的风险,防范资金的体外循环。因为当前民间借贷风险形成的原因之一就在于此轮紧缩过程中,一方面我们不断提高存款准备金率,而另一方面又一直保持着负利率水平不变,结果导致大量的资金从正规金融体系中流出,存款不断下降,流向民间借贷。

  利率市场化要有一个公平的市场竞争环境

  主持人:为什么要实行金融机构的民营化呢?

  魏加宁:实行利率市场化是有条件的,其条件之一就是要有一个公平的市场竞争环境,并且金融机构的财务约束要足够的硬。否则,如果都是国有银行,就会出现“高息揽存”等风险隐患。

  举例而言,试点地方债自主发行,原本是希望能够借助市场的力量,借助投资者的力量来对地方政府的发债行为进行约束;但是,当投资者为国有金融机构时,由于国有金融机构本身财务约束的软化,对利率不敏感,因此,就无法达到约束地方政府的目的。其结果就会出现试点地区的地方债利率竟然低于国债利率的奇特现象。

  因此,必须深化国有银行改革,改善其治理结构,强化其财务约束,实行民营化。为此,可以从两个方向入手,一是“民进”,二是“国退”。

  所谓“民进”,就是尽快降低市场准入门槛,允许民间资本进入到正规的金融体系中来。这样,既可以促进正规金融体系的发展,又可以适当压缩非正规金融体系的活动空间,化解正规金融与非正规金融两方面所面临的风险,并减少正规金融机构依靠市场垄断和利率管制获取超额利润的现象。

  而所谓“国退”,我认为,在允许民间资本进入正规金融体系、经办民营金融机构的同时,国有资本,包括各级地方政府的资本,应当逐步退出商业金融这一行业。一方面,商业金融属于竞争性领域,并且现在是暴利行业,政府完全没有理由在这一领域与民争利;另一方面,国有资本(包括各级地方政府资本)退出商业性金融机构,有利于强化金融机构的财务约束,有利于促进金融机构之间的公平竞争,有利于提高金融机构的经营效率,有助于解决“党管干部”的老问题。此外,国有资本退出商业金融领域还有助于减轻政府处置风险直接压力。

  有的人对商业银行民营化表示不理解。其实道理十分简单:我们的国有商业银行,赚钱是自己的,亏损是国家的。现在赚钱了,成了暴利行业了,靠的是什么?靠的是国家给予的严格的利率管制(高额利差)和准入限制(市场垄断)。

  主持人:那么,政府资金从商业金融退出以后去干什么呢?

  魏加宁:市场经济条件下,政府并非无事可做。政府资金退出商业金融领域以后,应当用来集中力量办好政策性银行。至少应当设立1—2家专门为中小企业融资提供服务的政策性银行。为什么要多办几家政策性银行呢?因为如果没有政策性银行,所有的商业银行就都成了政策性银行,都有承担政府的政策性任务。因此,我认为,政府只需办好政策性银行,而将商业银行统统留给民间资本去做。

  加强央行独立性,规范货币政策决策机制

  主持人:你把金融安全网建设作为改革的当务之急,当前,中国金融安全网建设方面主要有哪些工作需要抓紧进行?

  魏加宁:首先,在审慎监管者(也就是第一道防线)方面,中国目前面临着两大关系需要加以理顺:一是经营方式与监管方式之间的关系;二是中央与地方之间的关系。从经营方式与监管方式的关系来看,必须加快推进金融混业监管进程,目前至少要尽快建立起监管协调机制,以应对日益深化的混业经营趋势;从中央与地方的关系来看,应当尽快赋予地方政府(金融办)一定的金融监管权限,以使其能够对基层的准金融机构和准金融活动进行监管,并承担相应的职责。

  其次,在最后贷款人(也就是第二道防线)——中央银行方面,当务之急,一是要加强中央银行的独立性;二是要规范货币政策的决策机制。

  国外学者根据大量的计量分析早已证明,中央银行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关关系,即中央银行的独立性越高,通货膨胀率越低;相反,中央银行的独立性越低,通货膨胀率就越高。

  因此,在加强中央银行独立性、规范货币政策决策方面,需要做的事情主要有二:一是将中央银行脱离政府序列,转而对全国人大负责。同时,为了不降低中央银行的权威性,建议将人行行长纳入“三副两高”体制。并且为了确保中央银行的独立性,中央银行应脱离财政预算管理体系,实行独立核算,直接对人大负责。二是将货币政策委员会从目前的咨询机构提升为决策机构,实行投票表决,发言记录在案,并延后予以公布,以供专家学者事后研究参考,实现社会监督和历史问责。

  最后,在投资者保护机制(即第三道防线)方面,我们已经有了证券投资者保护基金和保险保障基金,但是,迄今为止,存款保险制度尚未建立,这不能不说是一大遗憾。因此,应当加快推进这一进程,而不要等到危机爆发后再去亡羊补牢。当务之急是尽快制定《存款保险法》,建立独立于中央银行和监管部门的存款保险机构,以形成三足鼎立的金融安全网基本架构。

  有人说不搞联邦制,但是能不能搞地方自治?在现代市场国家中我们可以看到,一些联邦制国家,比如说美国,从历史长河来看,它实际上是在逐步加强中央集权;而一些单一制的国家,比如说法国和日本,则是往地方分权方向走。这说明,任何一种极端的体制都是有缺陷的。联邦制可能过于分散,而单一制又过于集中。但是,无论是联邦制国家,还是单一制国家,它们都有一个共同的特点,就是实行地方自治。

  主持人:刚才魏老师提出要实行地方自治,理由是什么呢?

  魏加宁:实行地方自治的理由至少有三个:第一,市场经济是分散决策,它与民主政治、地方自治共同构成现代国家的基本框架,三位一体,缺一不可;否则,光有市场经济是立不住的。第二,在提供公共产品和公共服务方面,地方政府与中央政府相比具有明显的信息优势,它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三,通常讲,地方自治是“民主的学校”,但凡民主化成功的国家和地区,大都是从地方自治做起的。

  所谓“地方自治”,从经济上讲,就是“一级政权、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权”。

  就政权而言,每一个地方政府都应成为独立法人,实行自主决策,独立核算,相互之间平等结算。

  就事权而言,现代国家的事权划分往往是差异化的,不同层级的政府,会有不同的事权(当然也会有少量的交叉),而不像我们现在这样上下一般粗、同构化。按理说,应当是先划分事权,再划分财权,但是1994年实行分税制改革时,因为时间紧迫等原因,我们的主要精力放在了划分财权上,而没能先把事权细划清楚,结果就出现了1994年以后财权层层上收、事权层层下放的局面。这在单一制集权国家当然是很容易出现的情况,因为上级管下级,缺少自下而上的制衡。因此,当务之急是要首先把事权划分清楚,并通过法律形式加以固定。但问题是究竟应当如何划分?是按照现行的五级政府体制去划分,还是按照国际上通行的三级政府去划分?因此,划分事权之前,还需要压缩政府层级,实现扁平化。但是压缩政府层级之后又会带来省级政府管理幅度过宽的问题,因此,又需要重新调整行政区划,总之,需要改革的地方还多着呢!

  就财权而言,现在一些人在讨论国税和地税是否应当合并的问题,有人认为,国税、地税两套体系是浪费。但是,如果我们的改革方向是实现地方自治,那么,地方政府就需要有自己的征税权和自己的征税系统。因此现在觉得两套体系是浪费,把它合并了,将来还得再分开。

  其实,问题出在1994年实行分税制改革以后,改革的步伐就基本上停了下来,没有继续往前走,所以才会有这样的议论。

  就财产权而言,我们现在只要是政府出资的企业就都叫做“国有企业”。其实,政府是分级的,因此国有企业也应当实行“分级所有”。比如,地方政府出资兴办的企业就应当叫做“地方公营企业”,而不应统统叫做“国有企业”。

  就举债权而言,现在的问题是,对于地方政府债务,中央政府究竟有没有“兜底”的责任?与其他债务国不同的是,在中国目前庞大的政府性债务中,有一大半是地方政府债务。如果从法理上讲,作为单一制国家,中央政府对地方政府债务就应负有无限责任,这就如同企业的总公司与分公司的关系一样。因此,只有实行“地方自治”,你才能够说,地方政府债务“谁家的孩子谁抱走”,否则,中央政府就得负责“兜底”。现在,我们终于开始允许地方政府进行自主发债试点了,这实际上是前进了一大步。

  主持人:如果实行“地方自治”,那么中央政府会不会对地方政府失去控制呢?提“地方自治”在政治上会不会有风险?

  魏加宁:那不一定。问题在于中央政府怎么去做。几年以前,我曾经就“实行地方自治的国家,中央政府如何对地方政府进行控制”这个问题写过一个内部报告。提到的办法之一就是,在实行地方自治的国家,虽然地方政府首长是民主选举产生的,但是在公务员层面上,国家公务员与地方公务员之间是有“双向交流”(日本叫“出向”)制度的。我想,这就是一种制衡。

  此外,在财政收入安排上,让中央政府占大头,然后再通过转移支付使地方政府在支出层面上占大头。比如,日本在收入时中央占60%,地方占40%,经过转移支付以后,在支出时,中央只占40%,而地方占60%。这样的制度安排,就使得地方政府对中央政府有所依赖。这与居家过日子是一个道理。在“不分灶吃饭”即不实行地方自治的条件下,地方政府会把来自中央政府的转移支付视为是“老子养儿子”——理所应当的;但是在实行“分灶吃饭”即实行地方自治的条件下,本应“自立的”地方政府就会把来自中央政府的转移支付视为是一种“恩赐”,会有“感恩”的意识。

  当然,更重要的还是在事权划分上,虽然中央政府要向下分权,但是像国防、外交、国内贸易等维护国家统一的重要事权,中央政府则要牢牢把握,绝对不能下放给地方。

  如此等等。

  总之,只要是出于公心,我想不是没有解决办法的。否则,那么多实行地方自治的国家又是怎么维系国家统一的呢?

  但需要指出的是,在市场经济条件下,对于地方政府,光依靠中央政府的控制是不够的,因为中央政府毕竟人手有限,鞭长莫及。因此,对于地方政府的控制,更需要体制的制衡(比如,加强地方人大对地方政府的监督),需要媒体的监督,需要公众的参与。

  举一个例子,今年春节期间,中央电视台曾经报道过一条新闻,说是美国的一个在校生当选为某市的财政主管。其实,重要的并不在于是不是在校生,而是在于美国地方政府的财政主管,不是由当地行政首长自己任命的,而是由当地居民选举产生的!这对于地方首长来说,就是一种制衡。其实,我们在过去研究美国市政债的案例时就已经发现了这一现象,我们认为,这对于控制地方政府债务是一种很好的约束机制。如果我们不能一下子民选地方的财政主管,那么能不能由地方人大选举产生呢?

  至于说政治风险,现在提“地方自治”,就好像30年前改革开放初期提“企业自主经营”一样,在计划经济体制下,你如果说要让企业自主经营,那怎么得了?!可是,你现在回过头去看看那时经济学家们的争论,就会觉得很好笑。但是,当时就是那么想的。所以,要向前看,要与时俱进,想想未来的中国应当是什么样子。不能老是拿着过去的框框去束缚未来。

来源:国研网 [关闭] [收藏] [打印]

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