温铁军:农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析

作者:温铁军  时间:2012-09-28   浏览次数:0

  本文认为,农村税费改革的政治意义大于其经济作用,是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施,但各地方在贯彻中央农村税费改革政策期间也出现了不少问题,如有的地方出台“过头”政策,有些乡村累积债务包袱沉重,有些地方出现“组织空白”和“制度空白”等。这些问题充分说明,农村改革需要进一步深化,需要采取与税费改革相配套的一系列改革措施,如财税、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一贯的观点——

  “三农”问题是宏观问题,提出了若干有见地、可操作的政策建议。

  国务院2004年3月临时决定出台农村税费改革政策以来,笔者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地农村做了大量调查研究,并对近年来发动农民创办的各地村级“新乡村建设试验区”进行了跟踪观察。同期,既参与了有关部委的相关政策讨论,也参与了国内外各种不同学术单位关于“后税费时代”的乡村治理的理论研讨。现将调研讨论中的情况和认识分析如下:

  一、农村税费改革成效:政治意义大于经济作用

  实地调查到的情况和农民的反映是积极的,各地农村大多数群众对税费改革持肯定态度,学术界也多数认为这次改革成效显著。消极反映当然也有,但十分鲜见地少于、弱于对其他农村改革政策的负面评价。因为,持消极反映的人在基层主要是利益受损的干部群体;在学术界主要是缺乏农村调查机会的书斋学者。

  成效之一:过去那些农村社会冲突的“重灾区”,现在因负担过重引发的上访告状下降了80%以上,农村干群关系明显改善;一些基层干部说:“我们从过去要钱的变为现在送钱的,农民当然欢迎了”。此外,有些过去税费征收采取“倒算账”的传统农区,本来就有30%~40%、甚至超过一半的税款收不到,不得不靠“买税”、“借税”甚至骗税来完成税收定额任务,由此,上级政府才允许基层乡村组三级干部得到工资。现在,上级财政连那些从来就收不上来的“虚税”也如数转移支付,着实让基层政府得了好处。只不过,大多数地方的基层干部在上级来人调查时,一般都对这种实际得到的好处隐瞒不报。

  成效之二:各地已经开始或多或少、或先或后地贯彻落实中央关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想;有些地方的党政领导已经开始比较实在地关注农村发展。国内社会各方面也开始投入各种形式的支农活动。农民自发组织形成的合作社、协会等基层的良性中间组织得到初步发展。

  成效之三:随着主要由土地承载的税费负担的减轻或消失,农民种粮和从事农业生产的积极性有所提高,过去中部农村比较普遍的耕地撂荒现象几乎完全消失,笔者调查的村级试验区大都出现农民争着承包耕地的情况。总之,只要是做过实地调查的政策研究人员,多数都能够形成共识:税费改革的政治意义大于其经济作用,是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施,但也确有必要进一步深化、配套。正如笔者在归纳这次税费改革的意义时所提出的:“2004新政之最大者,莫过于免税”。我们终于在大包干全面贯彻了27年之后,完成了“均田免赋”。这里笔者曾经把大包干形成的土地制度归纳为类似于传统农业社会的“均分制+定额租”;其后在大多数传统农区出现的复杂问题,则可以归结为很简单的常识——小农经济剩余过少且高度分散,难以支撑高成本的上层建筑。这种分析,仍然源于笔者在20世纪90年代就提出的“三农”问题是宏观问题的观点。

  二、执行中的相关问题

  贯彻中央农村税费改革政策期间出现的问题也是明显的。

  一是有的地方出台“过头”政策。宣布过去的“欠税”全部免除,随即引发“劣币驱逐良币”问题,既助长了欠税村户中的某些不良势力,也引起以往老实纳税的农户纷纷要求退回税款的新矛盾。客观上使得已经宣布了这种“过头”政策的地方政府进退两难。

  二是有些乡村累积债务包袱沉重。基层政府根本不可能自我消化,减免税政策骤然贯彻导致矛盾显化,再加上很多干部难以适应中央“新政”带来的形势变化,有些利益受损的基层干部消极怠工甚至鼓动上访,特别是在近年来主要由于基层财力不足而不得不“撤乡并镇”的地方,那些权力受损、旧账难收,或者难以再靠“搭车收费”来应对开支的部门,以及那些利益同样受损的高利贷者和工商业者们内外结合,已经成为基层新的不稳定因素。而最为尴尬的情况是,已经在基层潜规则多年运作过程中形成的“劣绅驱逐良绅”的机制作用,使得任何敢于主动化解乡村债务的改革者,都由于触动地方复杂的利益结构而成了悲剧人物。于是,我们都会知道隐含其中的逻辑结果:只要这种潜规则难以根本改变,债务增加的趋势就难以逆转。

  三是随着党政部门下属的乡村正规组织在税改同期必然出现“治理能力”弱化的问题,有的地方非法宗教势力、家族势力,甚至某些黑恶势力借机而起,迅速填补农村的“组织空白”和“制度空白”,如果任其发展,势必养痈为患。这种情况之所以有泛滥之势,主要是因为那些家族性组织、非法宗教组织或团伙组织的“制度成本”,与农村正规组织需要的高额开支相比,低到几乎可以忽略不计的程度。

  四是普通农民享受到的“公共财政的阳光”仍然有限。尽管过去财税制度下的基层权力和行为方式已经多少有些失灵,但有的地方乡村党政干部仍然自觉不自觉地阻碍农民合作社和各种协会等良性中间组织的发展。对于弱小农户自我服务的合作经营,权力部门动辄上门收费;其他收益相对减少的政府主管部门则借机吃拿卡要,即使有上级支持乡村基层的项目经费,也一般会被截留,有的甚至截留50%以上,而且有限的政府资金还往往给了大户或利益相关者。

  三、相关对策讨论

  党的十六大报告明确指出的“城乡二元结构”,看来是我国长期存在的基本体制矛盾,不可能短期内彻底改变。为此,农村的组织和制度变革尤其需要实事求是地与城市相区别。如果我们过早地强调全面贯彻城乡制度的统一,很可能欲速则不达。

  首先,各部委和地方权力部门应该提高对执政党的“三农”政策的认识,在农村基层开展的保持共产党员先进性教育中认真学习基本理论,明确认识大包干以后执政党面对的仍然主要是小农村社制的经济基础,其所要求的上层建筑不能超前。

  笔者认为,我国大多数传统农区当前大量发生的基本上也是历史上出现过的老问题,老问题得用老办法。不能简单化、激进地套用高成本的城市现代制度。同时,过去以部门为主制定的各种法律和规定,大多数不适应“城乡二元结构”体制条件下的农村实际,亟需像加入WTO之后政府自动清理与之相悖的文件那样,认真结合“三农”需要,清理改正。对于乡村债务,也可以采取“谁的孩子谁抱走”的办法,由各部委在清理文件的过程中对过去下达任务时没有足额配套经费引发的负债予以“认账”,以后逐年从财政专项经费中补足。

  其次,既然是老问题,就需要采取行之有效的老办法。20世纪60年代初期和80年代初期历次调整农村生产关系之后,都发生过类似的财务混乱、债务沉重等严重影响基层治理的历史性矛盾,每次都得靠上级自上而下地派工作队、组到乡村,主导甚至直接从事清理工作。近年来,按照中央2004年一号文件关于“解决‘三农’问题的责任在地县两级”的指示,福建、湖南、广东等省已经安排地县两级干部下乡长期驻村,有些直接担任“后进村”、“问题村”党支部的“第一书记”,客观效果比任由乡村自行化解矛盾要好得多。

  第三,重视自下而上地促进农民的良性组织的发育,填补乡村治理功能相对弱化留下的组织空间,防止和抵制各种不良势力借机扩张。尤其应该特别强调的是:我国农村是以两亿高度分散、兼业化的小农户为基础的,国家对那些弱势小农自愿联合所形成的任何良性组织,都应给予最大限度的支持和保护。这也是世界上所有小农经济国家普遍的政策。为此,有必要在“农民合作社法”的立法进程中尽力体现执政党关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想,建议全国人大和有关部门在审查其内容时,需要特别避免过分照搬西方制度的弊病,使该法所规范和保护的农村主体的经营领域相对更宽泛些,注册登记更容易些,国家提供的财政、税收和准入等方面的优惠更多些。

  四、“后税费时代”深化农村改革的重点

  笔者一直认为,“三农”问题更主要的是宏观问题。免税之后的农村改革重点,也在宏观方面,即财税、金融和社保。

  先看金融。当前农村土地要素高度稀缺已经是众所周知,而资金要素极度稀缺却没有引起社会广泛关注。其实农村改革的难点,已经越来越集中在金融方面。尽管我们2000年完成15个省区46个村的农户信用调查之后提出的观点—“任何商业金融都不可能为分散的兼业小农提供信用服务”—已经逐渐被理论界接受,但这种根本矛盾却仍然没有破解之道。以往的调研还早已证明,简单化地放开民间金融无异于为高利贷开路。为此,建议把中央为信用社提供的资金至少切出1/3直接支农到村,专项用于发展那些村域范围内的农民互助合作金融,或通过现有的专业合作社对会员提供信用服务。当然,在提出这样的政策建议的同时,一方面必须汲取20世纪90年代“农村合作基金会”的教训,严禁乡村党政组织介入干预;另一方面,严禁任何农民自办的合作金融组织设立金库,可规定其资金必须存入信用社,或者以该合作社名义在当地信用社入股。这样可以使得信用社的资金总量不减少,其利益必然由于能更多地为合作社这种大股东或大客户提供规模信贷服务而增加,反对把资金切块支农的阻力可能也就小了。再看财税。1998年粮改文件中把过去的“村交村结”改为“户交户结”的本意是好的,但客观上难以解决土改和大包干以后同样出现的政府与亿万分散农户之间“交易费用过高”的老矛盾。很多人坚持强调重新建立农村的税收体制,笔者认为,今后如果考虑重建农村税制,最低成本的办法是:在落实村社土地所有权的条件下,把过去的“以户纳税”改为“以村纳税”。这不仅更符合村民自治的法理原则,而且会使富裕村社多纳税,贫困村社不纳税并且得到补贴。最后看社保。如果农民合作社等良性的中间组织得到政府支持之后发展起来,则可借势把国家给农民的医疗、养老等社保资金和扶持农户子女接受义务教育的资金转变为相应的“券”,如“医疗券”、“教育券”,农户以“券”入社组成合作医疗、社区养老协会等组织,并与“平价药店”和社区敬老院等农村公共政策相结合,这样,农民的基本保障就可能以较低成本形成。

  此外,某些发达地区和城市郊区试行的“土地换社保”,在社保体系没有全国划一的条件下,也许是可行的。不过,在把过去的农村社区及其农民人口都一次性地彻底改变为城市居委会和城镇人口的时候,需要同时把过去社区集体经济时期的“谁吃租谁支付管理成本”改变为政府推进集体企业改制之后的“谁收税谁支付管理成本”。但这种改变一般都是有高额制度成本的。②这些方面的改革亟需因地制宜地开展试验,并且以往的教训证明,不能完全由当地政府的主管部门来主持和操作这种改革试验。

来源:三农中国 [关闭] [收藏] [打印]

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