温铁军:城市社区治理的再组织化

作者:李 行 杨 帅 温铁军  时间:2014-04-26   浏览次数:0

  [摘要] “单位制”的解体使得原有的很多社会资本转化为社会资源,并散落在个人化和原子化的社会之中。如果政府能够有效地利用这些已有的社会资源来重构社会资本,那么在此基础上重构的自组织将会极大地降低社会管理成本并形成有效的社会管理。在这方面,杭州市城市社区的治理经验值得分析和借鉴。其一方面通过提供新的自组织平台激活和重构已有的社会资源;另一方面通过对已有的自组织进行结构整合或功能拓展以获取组织的综合性收益。

  [关键词] 再组织化; 社区治理; 组织创新

  1949年新中国成立之后,中央政府面临的主要任务是工业化和现代化的建设。中国作为一个后发外生型的发展中国家,为了完成国家资本的原始积累而采取了高积累和低消费的发展模式,从城市和农村提取了大量的劳动剩余来完成工业化的原始积累[1]。在一般的制度条件下,这样的原始积累极可能造成国家和社会的严重对立。但改革开放之前我国的社会管理问题并不突出,主要原因在于这一时期城市和农村社会这两个系统高度的组织化。国家依靠人民公社制度和单位制两大组织体系内部化地处理了我国现代化进程中国家资本原始积累所带来的各种外部化问题[2]。

  改革开放之后,国家开始逐步放松对社会的控制,使得整个社会的非组织化和非结构化问题愈益突出。此后国家便开始出现社会管理的问题[3]。去组织化的改革方式,一方面造成了公有制企业的社会职能弱化,另一方面使新成长的非公有制企业从一开始就没有主动承担社会管理的职能[4]。进入21世纪之后,中国社会出现了更大程度的利益分化、贫富差距和人口流动问题,这时社会的断裂开始出现[5]。“社会断裂”的出现直接导致了国家面临的社会管理问题层出不穷。国家从单位的全面退出所带来的制度性收益主要是经济主体的自由化、多元化和经济的飞速发展,而制度性成本则是社会管理成本和协调成本的不断增加。这些成本具体表现为近几年的社会管理费用和群体性事件不断增加。中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》显示,1993-2003年,全国每年发生的群体性事件数量从1万起增加到7.4万起,参与人数也从73万增加到376万,呈明显上升趋势。2007年全国群体性事件更是高达8万多起,2008年还爆发了一些震惊全国的群体性事件。即便2009年各地政府对“维稳”工作高度重视,群体性事件仍保持多发态势。根据《2012年全国公共财政支出预算安排情况》表显示,2012年公共安全支出预算为7017.63亿元,超过2012年的国防预算。因此,我们有必要对国家社会管理问题进行认真的思考。

  一、我国城市社区管理的问题分析

  改革开放前,社会管理较为有效的经验是国家通过单位制对个人进行管理。这种结构化的组织方式虽使人们失去了部分“自由”,但却保持了整个社会的相对稳定和较低的管理成本。改革开放之后,我国的社会管理问题便开始出现且社会管理成本逐年攀升。但是“单位制”随着社会经济体制的改革已经逐渐解体,重构这一机制已经不再可能。“单位制”改革后,其包含的很多社会管理职能便逐步转向社区[6]。在“单位人”向“社区人”的转变过程中,许多离退休人员的管理下放到了社区;个体、私营从业人员等“无单位归属人员”以及流动人员的管理也逐步下放到了社区。因此国家试图通过城市社区对这些人员进行有效的管理。但这种社区科层管理制在方便国家对社区工作人员进行绩效考核以及公民对工作人员进行量化监督的同时,其问题也十分严重。其主要表现在两个方面:一是国家自上而下的压力型体制使得底层的工作人员忙于应付各种各样的考核,而没有足够的时间和精力去贴近社区中所要服务的群众。二是当专职化的工作只是作为人们赖以谋生的手段时,那些并不内生于社区的技术官僚往往会对工作没有热情以及归属感 [7]。而社区的工作又涉及人民群众生活的方方面面,一旦处理不好就会造成社会的冲突和不安定。总之,由于国家试图构建这种压力型和考核型的科层制,中国城市的社会管理便产生了一种“怪症”。这种“怪症”表现为科层制下渗费用不断地增长。

  那么,如何解决“单位制”解体后社区治理日益科层化且费用不断增长这一弊病呢?近年来,西方治理理论对此的回应是,强调社区自组织的参与[8]。但西方的经验是建立在西方社会发展的基础之上的,国家——社会的两分法在某种程度上忽视了我国作为社会主义国家的实际国情和传统。从我国的实际国情和传统出发,我们可以将改革开放前“单位制”和农村“集体制”的经验以及在政府引导下的“自组织”实验进行归纳并形成可以推广的经验。

  “单位制”和 “集体制”或者说“自组织”实际上是构建了一个类似于中国传统熟人社会的社会单元。而现代化的城市社区则是一个陌生人社会,其特征是个人性、多样性以及流动性,正是这些特性给社区的治理带来了更多的管理和协调成本。熟人社会的特征是良好的信息沟通和长期博弈中形成的信任预期,因此其协调成本和管理成本都相对较低。这些特征也可以称为熟人社会中的“社会资本”。众多学者也证实了社会资本在社会管理中的作用 [9]。从我国的实际情况来看, “单位制”和“集体制”的解体使得原有的很多社会资本转化为了社会资源,并散落在个人化和原子化的社会之中。如果政府能够有效地利用这些已有的社会资源来重构社会资本,那么在此基础之上重构的自组织将会极大地降低社会的管理成本并形成有效的社会管理。基于以上认识,本文将从社区治理再组织化的角度详细考察杭州市城市社区治理的具体实践,从而归纳和总结杭州市城市社区治理的经验。

来源:中共中央党校学报 [关闭] [收藏] [打印]

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